Introdução

O Meio-Ambiente e o conceito de Sustentabilidade têm norteado diversas ações políticas e sociais nas últimas décadas, constatando-se um aumento progressivo quanto à preocupação em relação aos ecossistemas e às ações antrópicas sobre eles. A Agenda 21 preconiza que o desenvolvimento sustentável só pode ser alcançado através de parcerias entre os diversos segmentos da sociedade, integrando as várias dimensões que a compõem.

Neste contexto, a Agenda 21 Local surge como um plano de ações compartilhadas, elaborado por atores distintos, na busca de soluções para problemas comuns. Além disso, são necessários outros instrumentos jurídico-normativos e estratégicos para viabilizar as metas traçadas, os quais remetem à questão da gestão democrática, integração das políticas públicas e dos sistemas de planejamentos municipais.

Apesar do Brasil apresentar problemas ambientais em relação à biodiversidade e desmatamentos, o que afeta a maior parte da população brasileira são as áreas construídas e densamente povoadas (TASCHNER, 1996). O processo de urbanização altera as características naturais da área onde está se desenvolvendo, sempre resultando em alterações ambientais.

Porém, um planejamento urbano que considere os aspectos ambientais do meio a receber intervenção, conseguirá minimizá-los. A gestão ambiental-urbana, a partir de uma visão holística do processo de urbanização de uma cidade, deve englobar os diversos sistemas necessários para a obtenção e manutenção da qualidade de vida da população. Neste processo de urbanização inclui-se não só o assentamento das moradias, mas também o saneamento básico, os sistemas de saúde, educação, cultura, lazer, serviços e o setor produtivo.

É fundamental o prévio planejamento de todos os sistemas, assim como um acompanhamento permanente de suas contribuições para o meio urbano, com análises e revisões de conceitos e ações, enfim, uma constante atualização dos diagnósticos e ações decorrentes destes, visando sempre uma evolução positiva para o conjunto da sociedade.

A falta de infra-estrutura básica de saneamento e saúde, assim como a enorme carência econômica e cultural da sociedade brasileira, apontam para um caminho árduo que necessariamente precisa do empenho conjunto das diversas correntes que compõem o conjunto da sociedade, juntando as forças políticas, jurídicas, institucionais e civis na busca de uma nação justa e com bons níveis de qualidade de vida.

A leitura da história da urbanização brasileira mostra que esta possui um caráter espontâneo e anárquico, com as cidades desenvolvendo-se de forma caótica, sem um planejamento efetivo, e exigindo ações posteriores de ordenamento, de caráter corretivo e saneador. A sociedade rural que prevaleceu até a década de 1930, era constituída por concentrações populacionais mais ou menos isoladas e desconectadas entre si. Com o advento e desenvolvimento das indústrias, e conseqüentes alterações na base produtiva do país, ocorreu um aumento da oferta de empregos nas cidades, alimentando a migração do campo para a cidade.

Porém, estas migrações se dirigiram preferencialmente para as regiões de maior dinamismo econômico, ocasionando uma concentração das atividades produtivas e um maior adensamento da população urbana na região Sudeste, onde se iniciou o surgimento das regiões metropolitanas e o aumento dos problemas sociais e ambientais. Na década de 1980, ao mesmo tempo em que se observou uma redução significativa no ritmo de crescimento urbano das metrópoles, aumentou o número de cidades com população acima de 20 mil habitantes. Junto com o processo de concentração urbana, houve uma desequilibrada ocupação do espaço urbano, onde a especulação prevaleceu sobre a função social do solo urbano.

Predomina atualmente nas cidades brasileiras, um padrão de ocupação onde convive de um lado, um grande número de lotes vagos, e de outro, enormes glebas ainda não urbanizadas, áreas densamente edificadas e verticalizadas, grande extensão de áreas ocupadas por favelas e um crescimento horizontal excessivo da mancha urbana.

Chegou-se ao séc. XXI com uma taxa de urbanização de aproximadamente 82%, acompanhada de inúmeros problemas sociais e ambientais. Dentro deste contexto também ocorreu um aumento das Regiões Metropolitanas, que englobam vários municípios em processo de conurbação, e com vocações similares. Porém, não existem ainda mecanismos jurídicos e institucionais padronizados para as diversas regiões metropolitanas criadas pelos governos federal e estadual, podendo ser considerada como uma área carente de estudos e pesquisas específicas.

A integração das considerações anteriores leva ao tema desta pesquisa. Porém, antes de desenvolver sobre o tema, seus objetivos e metodologia, cabe primeiro discorrer sobre o enquadramento considerado para este trabalho. Envolve o meio-ambiente natural, ou a biosfera, mas essencialmente foca o relacionamento do ser humano quando questiona as ações do meio antrópico sobre o meio natural.

Pode ser considerada tanto como uma pesquisa fundamental quanto uma pesquisa aplicada, visto que a inserção de diversos exemplos em um mesmo documento, a título de embasamento analítico, concorre para a soma dos conhecimentos disponíveis – pesquisa fundamental, mas também contribui com subsídios para a solução de um problema atual – pesquisa aplicada, traduzido na busca da sustentabilidade das cidades, a partir do momento em que utiliza os paradigmas da Agenda 21 Global como parâmetros para a leitura do campo espacial determinado.

O caminho traçado para determinar a pesquisa envolveu várias etapas: a definição do problema, uma hipótese como resposta ao primeiro, a formulação de um objetivo, e, a adoção de uma metodologia para o levantamento dos dados pertinentes, e para a sistematização e análise dos mesmos, visando verificar a hipótese aventada.

A primeira questão levantada foi a de como alcançar a sustentabilidade de uma cidade inserida em uma Região Metropolitana, e, portanto passível de interferências diretas e indiretas das demais cidades, podendo em alguns casos apresentar processos de conurbação. Este questionamento evoluiu para o conjunto de cidades, passando a focar as relações intermunicipais dentro de um processo de busca da sustentabilidade em termos metropolitanos e não mais sob a ótica de um município específico.

A reflexão sobre esta linha de investigação, junto com o conhecimento da existência de construção do processo da Agenda 21 Regional na Região Metropolitana da Baixada Santista levou à construção da hipótese central adotada: conjetura-se que para alcançar a desejada sustentabilidade em termos metropolitanos, seja essencial a instalação de uma Câmara e Agenda 21 Metropolitana, as quais viabilizem o entrosamento intermunicipal, tanto na questão institucional quanto social, construindo gradativamente o futuro almejado para as diversas dimensões do desenvolvimento sustentável, dentro de um planejamento estratégico e participativo.

Na construção desta hipótese foram considerados os seguintes pressupostos:

1) que a Agenda 21 Regional deva contar com a participação de todos os segmentos da comunidade regional nas diversas fases de sua construção;

2) que os produtos oriundos dos trabalhos da Agenda 21 reflitam as soluções para os problemas metropolitanos compatibilizados com os anseios da sociedade;

3) que a Câmara Regional deva agregar a representação de todos os agentes que atuam no planejamento e na gestão das cidades em questão, Estado, Prefeituras, Legislativos, e sociedade civil, sendo esta última realizada através dos produtos resultantes da Agenda 21, ou seja, suas as diretrizes, metas e ações;

4) que a interação entre a Câmara e a Agenda 21 Regional seja um processo dinâmico e contínuo, abrangendo avaliações permanentes para tomadas de novas decisões ou acertos de rumos;

5) que no contexto do planejamento sustentável metropolitano, sejam respeitadas as particularidades e especificidades de cada município integrante.

Devido aos vários aspectos que caracterizam as cidades, e objetivando delimitar a pesquisa de modo a torná-la exeqüível, optou-se por um recorte sob o ângulo ambiental, ficando definido como objetivo central sistematizar a política sobre as ações ambientais e sobre o planejamento urbano-ambiental na Região Metropolitana da Baixada Santista dentro de um enfoque sócio-institucional. Para atingir este objetivo geral, partiu-se dos seguintes objetivos específicos:

1) analisar o processo de construção e os resultados da Agenda 21 Regional em andamento, e das Agendas 21 Locais existentes;

2) analisar a integração intermunicipal e interinstitucional na RMBS através das ações das organizações e agentes regionais metropolitanas e municipais, sob a ótica das ações ambientais.

Os procedimentos metodológicos adotados podem ser classificados em dois eixos, o primeiro referente ao embasamento teórico, constituído pela revisão bibliográfica e pela pesquisa documental, e o segundo relativo à pesquisa empírica, que envolveu uma grande gama de ações, conforme discriminadas a seguir:

Seleção de experiências de Agenda 21, a nível nacional, estadual, regional, bacia hidrográfica, e municipal, como suporte de análise;

Acompanhamento das reuniões e eventos da Agenda 21 Regional em andamento, documentando o processo em suas discussões, dificuldades, avanços e retrocessos;

Entrevistas não dirigidas sobre as Agendas 21 Locais de Santos e Itanhaém, junto aos departamentos municipais responsáveis, complementadas por pesquisa documental de ambos os processos;

Aplicação de questionário norteador junto aos nove municípios da RMBS, a respeito dos planejamentos e ações ambientais municipais;

Entrevistas e aplicação de questionário junto às organizações regionais metropolitanas instituídas, Agência Metropolitana da Baixada Santista (AGEM), Conselho Metropolitano da Baixada Santista (CONDESB), e Comitê da Bacia Hidrográfica da Baixada Santista, visando complementar e esclarecer informações disponibilizadas nos documentos oficiais publicados;

Sistematização de Diagnósticos Ambientais Regionais, a partir de relatórios oficiais das agências públicas, de modo a agregar as informações sobre a região, atualmente dispersas, e colaborar para a visualização do conjunto;

Análise dos dados ambientais apurados sobre os nove municípios, a partir da verificação e sistematização dos instrumentos utilizados por cada um, no planejamento urbano-ambiental, assim como os programas e ações ativados;

Análise crítica dos processos das Agendas 21 Locais, Municipais e Regional, embasada nos conceitos estudados na revisão bibliográfica, e nas experiências selecionadas;

Sistematização crítica sobre o planejamento e gestão metropolitana da RMBS, através da utilização dos dados levantados sobre a integração entre os órgãos metropolitanos instituídos, a integração real entre os nove municípios, a participação da sociedade civil nos processos, e sobre as ações metropolitanas efetivadas, relacionando-os aos parâmetros de sustentabilidade, planejamento estratégico, e às diretrizes da Agenda 21 Global.

Os parâmetros avaliatórios utilizados foram de ordem qualitativa e não quantitativa, visto a inexistência de Indicadores de Sustentabilidade padronizados para a realidade brasileira e direcionados à mensuração das ações antrópicas no meio-ambiente, impossibilitar a introdução de métodos científicos e estatísticos de medição.

Visando resumir e sistematizar o exposto anteriormente, encontra-se inserido ao final deste texto de Introdução um Quadro Referencial, quadro 0.1, o qual retrata de modo sucinto a abordagem desta pesquisa.

A estratégia adotada para a redação das fontes bibliográficas essenciais para o embasamento do trabalho a ser desenvolvido foi a de partir sempre do geral para o específico, de maneira a permitir uma visualização geral da problemática antes de concentrar-se diretamente nas questões prioritárias. A mesma estratégia foi adotada para a apresentação dos resultados da pesquisa de campo, focando primeiro a região como um todo, e por último os municípios em particular.

A estrutura deste trabalho está organizada em duas partes. A primeira é composta pelos Capítulos 1 e 2, os quais apresentam a pesquisa teórica, histórica e documental, e a segunda parte corresponde aos capítulos 3, 4, e 5 onde se encontra registrado o resultado e análise da pesquisa realizada, concluindo na sistematização da hipótese questionada.

O Capítulo 1 – Fundamentos para o Estudo da Sustentabilidade Urbana inicia-se com a apresentação de uma retrospectiva dos diversos eventos internacionais e documentos produzidos no processo de conscientização da problemática e importância da questão ambiental, seguida da discussão sobre os conceitos de sustentabilidade e cidades sustentáveis, suas dimensões e indicadores, considerando-se a relevância dos mesmos para o embasamento das futuras análises.

São também apresentadas as visões da sociedade civil em relação à problemática ambiental, os avanços em termos de acordos e tratados ambientais acordados pelo governo brasileiro, e uma investigação sobre a evolução da legislação ambiental na esfera federal e estadual.

O último item do Capítulo trata do Planejamento Urbano Ambiental, apresentando os parâmetros do planejamento estratégico, os novos instrumentos urbanísticos, e considerações sobre a dimensão metropolitana e ambiental no planejamento.

No Capítulo 2 – Agenda 21: Instrumento de Referência para o Desenvolvimento Sustentável são primeiramente introduzidos os conceitos e diretrizes da Agenda 21 Global e de Agenda 21 Local, seguidos dos panoramas gerais e dos relatos de experiências estrangeiras e nacionais selecionadas.

No caso das experiências estrangeiras, a seleção seguiu o critério de diferenciação de nível de esfera administrativa, além da relevância do processo quando comparada a outras; e nas experiências brasileiras, além desses dois critérios, foi introduzida a experiência em bacia hidrográfica, e a variável tamanho da população nas municipais, ampliando o leque de exemplos.

Os resultados da pesquisa empírica são apresentados no Capítulo 3 – RMBS: Levantamento Situacional sob a ótica da Dimensão Ambiental. Inicia-se com a caracterização da RMBS, seguida da caracterização e dos quadros ambientais dos nove municípios separadamente, e da apresentação de Diagnósticos Ambientais Regionais elaborados a partir de relatórios de agências estaduais ambientais.

Na seqüência são apresentadas as entidades que compõem o ordenamento institucional metropolitano da RMBS, seguido dos diversos planos metropolitanos elaborados desde a criação do CONDESB até o final do ano de 2003, da apresentação do Comitê da Bacia Hidrográfica da Baixada Santista e do Grupo Setorial da Baixada Santista no Gerenciamento Costeiro, terminando com o relato isolado das experiências de construção das Agendas 21 Municipais de Santos e Itanhaém, e da Regional.

O item sobre o Gerenciamento Costeiro foi introduzido ao final da pesquisa, visto o Grupo Setorial da Baixada Santista ter sido criado no segundo semestre de 2003, e dada sua relevância como instrumento normativo e orientador no contexto do planejamento da região. Este Capítulo limita-se a apresentar os resultados de campo, sem adentrar o terreno das discussões, objetivo dos capítulos posteriores.

O Capítulo 4 – Análise dos Aspectos e Ações Ambientais na RMBS dedica-se à sistematização e análise dos diversos dados relatados no capítulo precedente, separados em três tópicos: os quadros ambientais municipais, a integração dos órgãos metropolitanos, e as Agendas 21 Locais, sob a luz dos conceitos e experiências estudadas na primeira parte do trabalho. O objetivo das análises compartimentadas foi o de direcionar o foco da discussão, visto ter-se optado pela descrição simples no Capítulo 3.

No Capítulo 5 – Limites e Potencialidades para a Implantação de uma Câmara e Agenda 21 Regional: À Guisa de Conclusão é dada seqüência à sistematização dos dados coletados, porém de forma conjunta, promovendo a verificação da hipótese aventada no início. São também introduzidas algumas considerações decorrentes das diversas análises realizadas, concluindo-se o trabalho de investigação proposto.