PARTE I
Investigação histórica e conceitual
com foco na construção de Agendas 21 locais

CAPÍTULO 1 
FUNDAMENTOS PARA O ESTUDO DA SUSTENTABILIDADE URBANA

1.1 - Meio-Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

A Revolução Industrial promoveu um modelo de desenvolvimento onde a busca da melhoria das condições da vida humana priorizou as necessidades econômicas. Além de preterir a realização social em favor da satisfação das necessidades econômico-financeiras, esse modelo de desenvolvimento também considerou o ambiente como mero provedor dos recursos naturais necessários à produção (AFONSO, 1999).

Este modelo industrial de desenvolvimento predominante é baseado no caráter acumulativo do sistema econômico, traduzindo o crescimento de bens como a base do desenvolvimento, e na valorização do instrumental técnico-científico, e considerando que o avanço tecnológico e as descobertas científicas representam as soluções para os problemas de um modo geral. A qualidade ambiental e a eqüidade social não são elementos computados na avaliação de desenvolvimento das nações, sendo esta avaliação realizada a partir de indicadores puramente econômicos: o processo de produção vigente acarreta a degradação e contaminação de vários ambientes naturais, sendo que o custo para a sua recuperação - passivo ambiental -, não é aplicado na formulação dos indicadores referidos (GUTBERLET, 1998).

À proposta de se investigar as conseqüências das atividades antrópicas sobre o meio-ambiente e os meios para a reparação de tais ações, deve-se agregar o conhecimento das relações entre o homem e a natureza como ponto de partida, pois se encontra neste relacionamento o cerne da questão.

Em meados do século XIX Marx e Engels (1846) [1], filósofos alemães, já levantavam a questão de que como base de qualquer análise da história humana deve-se considerar a relação entre as condições naturais existentes e a transformação decorrente da ação dos homens no decorrer dos tempos. Acrescentavam a este pressuposto que a distinção entre os homens e os animais encontrava-se no fato de que os primeiros produzem seus meios de existência, e o fazem a partir do que já encontram estabelecidos, isto é, das condições naturais: condições geológicas, hidrográficas, climáticas etc... .

Considerando que a maneira como os seres humanos realizam a reprodução do meio de existência encontrado traduz o seu meio de vida, e que este reflete o que são, concluem que "O que os indivíduos são depende, portanto, das condições materiais da sua produção" (2001, p. 11). Evoluindo a linha de pensamento chega-se ao aumento da população, o qual acarreta na necessidade de intercâmbio entre os indivíduos, ficando este condicionado à produção realizada pelos mesmos. Passa-se então, o desenvolvimento de uma nação a ser avaliado através de suas forças produtivas.

As idéias expostas por estes pensadores e formuladas a mais de um século reforçam o apresentado nos parágrafos anteriores: a natureza é considerada pelo modelo capitalista de desenvolvimento simplesmente como a matéria prima original dos meios de produção humanos.

Outra questão a ser considerada é sobre o alcance dos problemas ambientais. A visão local de um dado problema ambiental passou a ter abrangência global a partir do momento em que pode também afetar as relações econômicas do aglomerado urbano ou do país onde ocorreu. Além da atual interdependência econômica a nível mundial, existe a interdependência ambiental, devido à abrangência que um dado fenômeno pode acarretar, não ficando seus efeitos limitados à área de ocorrência.

A conscientização da população mundial sobre a degradação do meio-ambiente nos anos 60, através da constatação de alterações nas características de determinados ambientes e suas implicações, levou ao início de reuniões, conferências e elaboração de acordos e documentos, visando discutir e estudar as causas ao mesmo tempo em que buscavam soluções e alternativas para os problemas de ordem ambiental do planeta.

Estes procedimentos, por sua vez, levaram à formulação do conceito de desenvolvimento sustentável ao final do século XX, considerado mundialmente como o caminho a ser trilhado para alcançar níveis adequados de qualidade de vida no presente e no futuro. A este conceito é acrescido o de qualidade de vida, representado, segundo Franco (2001, p.43), pelo "grau de prazer, satisfação e realizações alcançadas por um indivíduo no seu processo de vida", e complementado pelo direito e oportunidade de acesso às necessidades básicas da vida, como habitação, alimentação, vestimentas, educação, lazer e saneamento.

Relaciona-se na seqüência os principais eventos realizados a nível mundial e os documentos que foram os detonadores ou resultantes das novas posturas, com a finalidade de realizar uma breve retrospectiva que possibilite um melhor entendimento das questões posteriores. Foram incluídos os eventos e documentos relacionados aos Assentamentos Humanos, visto a cidade, o aglomerado urbano, ser um dos componentes do Meio-Ambiente, caracterizado como o Meio-Ambiente Construído.

Torna-se imprescindível sua inclusão neste trabalho quando se considera que o processo de urbanização brasileiro se apresenta como uma máquina de produzir favelas e de agredir o Meio-Ambiente Natural, constatação elaborada pela Professora Dra. Ermínia Maricato (2001) e inserida nesta pesquisa como um dos fatores norteadores na observação do campo espacial definido.

Pode-se considerar que a conscientização ambiental em termos mundiais teve início com o livro "Primavera Silenciosa" de Rachel Carson, publicado no início dos anos 60 (LEFF, 2001). Tendo como foco central de estudo o impacto do uso dos pesticidas sobre os seres vivos e o ambiente, defendia a observância aos limites de capacidade dos ecossistemas pelas atividades antrópicas (SILVA, 2000).

Em 1972 foi divulgado pelo Clube de Roma, grupo formado por cientistas, o relatório denominado "Limites do Crescimento", onde se demonstrava através de modelos matemáticos que a continuidade do crescimento demográfico e econômico nos mesmos moldes prevalecentes na época levariam à escassez de recursos, poluição, fome e doenças, culminando com uma grande mortandade  (FRANCO, 2001). Em suas conclusões defendiam a diminuição do processo de crescimento da população mundial com a criação de condições de estabilidade ecológicas e econômicas (MEADOWS et al., 1972).

A repercussão a este documento foi altamente negativa. Layrargues (1998) destaca a crítica onde se afirmava que o crescimento econômico zero produziria uma recessão industrial no primeiro mundo, ao mesmo tempo em que estancaria o desenvolvimento no terceiro mundo, o qual permaneceria dependente e subdesenvolvido; porém, o documento não propunha uma imposição tão drástica, o limite ao crescimento foi erroneamente interpretado como não crescimento, e as críticas contra as conclusões do estudo diminuíram a contribuição do mesmo para a problemática ambiental.

Neste mesmo ano realizou-se a "Conferência das Nações Unidas sobre o Meio-Ambiente Humano", também conhecida como "Conferência de Estocolmo", reunindo pela primeira vez representantes de diversas nações para debater sobre as conseqüências do desenvolvimento econômico na degradação ambiental.

Apesar de na abertura dos trabalhos Maurice Strong, secretário-geral do evento, ter afirmado que o crescimento zero proposto pelo Clube de Roma era inviável, defendeu a alteração dos modelos de crescimento econômicos vigentes na época.

Segundo Franco (2001) este evento foi marcado por discussões sobre meio ambiente versus desenvolvimento, com destaque para os problemas da pobreza e o crescimento da população: enquanto os países desenvolvidos defendiam um programa internacional voltado para a conservação dos recursos naturais, através de medidas preventivas com aplicação imediata, os países em desenvolvimento questionavam estas recomendações por entenderem que as exigências de controle ambiental que estavam sendo propostas iriam encarecer e retardar a industrialização em seus territórios, e que os países ricos que estavam propondo estes controles haviam atingido seus poderios industriais justamente com o uso predatório dos referidos recursos.

Cardoso (2001) considera que a palavra-chave que norteou a reunião foi poluição, interpretada como atora principal no processo de deterioração da qualidade de vida. Sobre este assunto Layrargues (1998) comenta que como a poluição era vista pelos países em desenvolvimento como uma conseqüência do desenvolvimento, estes temiam que a proposta da Conferência fosse o limite ao desenvolvimento, adotando posturas reativas a todos os princípios declarados.

Entre estes países encontrava-se o Brasil, que junto com a maioria dos países do terceiro mundo estabeleceram o desafio da resolução da pobreza como meta principal, delegando a um segundo plano os cuidados com o meio-ambiente. Os resultados imediatos desta Conferência foram a criação do "Programa das Nações Unidas para o Meio-Ambiente" (PNUMA) e o documento intitulado "Declaração de Estocolmo sobre o Meio-Ambiente Humano".

O "Relatório Brundtland", denominação mais popular do documento "Nosso Futuro Comum", produzido pela "Comissão Mundial sobre Meio-Ambiente e Desenvolvimento" (CMMAD), e publicado em 1987 após três anos de estudos, deliberações e audiências públicas, não ignorou as diferenças entre os povos e países, e propôs uma política de consenso visando alcançar "[...] uma estratégia política para a sustentabilidade ecológica do processo de globalização e como condição para a sobrevivência do gênero humano, através do esforço compartilhado de todas as nações do orbe" (LEFF, 2001, p.19).

Surgem os termos desenvolvimento sustentável e sustentabilidade como conceitos norteadores para as novas práticas políticas no campo econômico e ambiental [2]. Na opinião de Layargues (1998), este documento permitiu que ficasse definido que desenvolvimento e meio-ambiente não são realidades antagônicas, mas sim que o desenvolvimento não significa necessariamente causar danos ecológicos, e que a preservação ambiental não implica na paralisação do progresso.

No ano de 1976 ocorreu em Vancouver, Canadá, a "Conferência sobre Assentamentos Humanos - Habitat I", organizada pela Organização das Nações Unidas (ONU). Os principais assuntos discutidos durante este evento foram a habitação, quanto a demanda e incapacidade de atendimento desta pelos governos, a reurbanização, a questão EEUU x URSS, a crise do petróleo, as tecnologias alternativas, o controle público do uso da terra urbana, a opção das cidades de porte médio, e as críticas à reurbanização violenta [3].

O pensamento dominante era fixar a população no campo para evitar o êxodo rural e, desta maneira, também evitar um maior crescimento das cidades, caracterizando-se por uma política antiurbanização.

A Declaração de Vancouver, fruto desta Conferência, mostrou um consenso internacional em relação às políticas públicas acerca dos assentamentos humanos, indicando uma série de medidas a serem postas em prática pelos governos, de forma a garantir uma melhoria progressiva da qualidade devida e do bem-estar humano (LORENZETTI, 2001).

A criação do Centro das Nações Unidas para Assentamentos Humanos [4], também conhecido por HABITAT, com sede em Nairobi, Quênia, foi decorrente desta reunião. Seu principal objetivo é manter uma discussão permanente sobre os assuntos relacionados a assentamentos humanos, assessorando e financiando projetos ligados ao setor urbano.

Um outro desdobramento do Habitat I foi a Resolução 1993/77 da Comissão de Direitos Humanos da ONU, onde ficaram proibidos os despejos forçados por serem considerados como violação ao direito a moradia (MANCE, 1995).

Vinte anos após Estocolmo, em 1992, realizou-se no Rio de Janeiro a "Conferência das Nações Unidas sobre Meio-Ambiente e Desenvolvimento" (CNUMAD) também conhecida como Cúpula da Terra ou ECO-92, visando "[...] elaborar estratégias que permitissem interromper e reverter os efeitos da degradação ambiental" (CNUMAD [5], 1997, p. 9). Contou com a presença de 116 chefes de Estado, enquanto que em Estocolmo só houve a presença de um, tendo uma repercussão muito grande por parte da mídia.

Esta Conferência tornou oficial o que a população mundial já tinha pleno conhecimento: o esgotamento do modelo de desenvolvimento praticado que se mostrou ecologicamente predatório e socialmente perverso. Segundo Layrargues (1998), a sociedade em geral mantinha ainda, como na época de Estocolmo, uma postura antropocêntrica - utilitarista, sendo o homem considerado o centro de todas as coisas e a proteção ambiental vinculada aos benefícios do ser humano, considerando também que as instâncias decisórias mundiais possuíam um baixo grau de comprometimento com a proposta de transformação de valores e paradigmas da civilização ocidental industrial, visto que os problemas que se pretendiam resolver em 1972, só haviam se agravado no decorrer destes 20 anos.

A ECO-92 produziu cinco documentos:

"Declaração do Rio sobre Meio-Ambiente e Desenvolvimento": tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis e Responsabilidade Global.

"Princípios para a Administração Sustentável das Florestas": declaração de princípios com o objetivo de implantação da proteção ambiental de forma integral e integrada.

"Convenção da Biodiversidade": tendo como objetivo a preservação das espécies vivas do planeta, propôs a compatibilização do desenvolvimento sócio-econômico com a proteção dos recursos biológicos.

"Convenção sobre Mudanças Climáticas": objetivava estabilizar a concentração de gases na atmosfera, precavendo-se contra o efeito-estufa; assegurar a preservação da produção alimentar; e possibilitar o desenvolvimento econômico de forma sustentável.

"Agenda 21": documento que melhor expressa as intenções mundiais, também é chamado de Agenda 21 Global. É composto por recomendações e referências sobre como alcançar o desenvolvimento sustentável, possuindo desdobramentos em nível de cada nação, com suas peculiaridades e características, e também em nível de cada região e município.

Em junho de 1996 ocorreu em Istambul a "II Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (HABITAT II)", cujos dois objetivos principais eram os assentamentos humanos sustentáveis e habitação adequada para todos (UNCHS, 1996). Na opinião de Maricato (2001), o Habitat II representou o fim das concepções urbanísticas que vigoraram no séc. XX, tornando imprescindível a participação dos indivíduos e da comunidade nas questões do espaço urbano.

O documento final produzido por este evento foi denominado Agenda Habitat, que em seu escopo defende que para que se atinja a sustentabilidade dos aglomerados urbanos são necessários os combates à pobreza e o oferecimento de moradia adequada para todos. Rolnik e Saule Jr. (1997) destacam a ênfase dada ao Poder Local nos itens que tratam da questão ambiental, pois é colocado como o principal agente para a promoção do desenvolvimento sustentável nos assentamentos humanos, e em especialmente, nas áreas metropolitanas. 

Além do Fórum Oficial, governamental, e o Fórum Paralelo, ou não governamental, foram realizados vários fóruns pelos empresários, parlamentares, pesquisadores, tecnólogos, sindicatos, cientistas e fundações. Seus representantes participavam do Comitê II, que trabalhava paralelamente ao Comitê I, onde era discutido o documento oficial. Acontecimento inédito em se tratado de Conferências deste gênero.

Visando à "Conferência Habitat II", foi divulgado pela Secretaria de Política Urbana (SEPURB), posteriormente denominada Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República [6] (SEDU/PR), o documento denominado "Política Nacional de Habitação", onde foram expostos os conceitos, princípios, diretrizes e programas básicos da atuação federal na área habitacional, assumindo, como compromisso de governo, os princípios que seriam defendidos na referida Conferência (LORENZETTI, 2001).

No ano de 2001, portanto, 5 anos após a realização do Habitat II, realizou-se em Nova York uma Sessão Especial da Assembléia-Geral das Nações Unidas para Revisão Geral e Avaliação da Implementação do Resultado da Conferência Habitat II, tendo sido chamada de "Conferência Istambul +5", onde compareceram representantes de 171 países.

Além de reafirmarem o compromisso com os princípios da Agenda Habitat, os conferencistas concordaram em tomar medidas efetivas para o reconhecimento dos que vivem sob ocupação colonial e estrangeira. Muitos países admitiram que obtiveram pouco progresso nos cinco anos entre os eventos, ficando constatado que o crescimento das favelas foi muito rápidos nas cercanias das cidades asiáticas, africanas e latino-americanas (HABITAT..., 2001).

O "Relatório Nacional Brasileiro" para a "Conferência Istambul +5" apresentou um déficit quantitativo de 5,6 milhões de unidades habitacionais e informou que, naquele ano, existiam cerca de 13 milhões de moradias urbanas com condições de saneamento básico precário. Registrava ainda que, em 1998, havia por volta de 1,3 milhão de domicílios localizados em áreas de assentamentos subnormais [7], sendo que 79,8% deste montante estariam concentrados em áreas metropolitanas (SEDU/PR, 2001).

Com a finalidade de realizar um balanço das ações posteriores a CNUMAD, realizou-se em 1997, no Rio de Janeiro, o evento conhecido como "Rio+5". Foi caracterizado pela forte participação empresarial e a presença de apenas 50 ONGs. Segundo o Ministério do Meio-Ambiente (1997), os objetivos fundamentais da "Conferência Rio+5" foram resumidos a quatro: 

Criar uma nova estrutura para a operacionalização do desenvolvimento sustentável, com a participação significativa da sociedade civil e econômica;

Compartilhar práticas bem sucedidas e valores para uma ação em prol do desenvolvimento sustentável;

Produzir recomendações para a criação e implantação de programas locais e nacionais para sustentabilidade com base na Agenda 21;

Produzir recomendações para a "governabilidade global" no marco do desenvolvimento sustentável focalizando-se nos acordos, instituições e organizações internacionais e regionais.

A participação dos países foi restringida aos que já haviam constituído um Conselho de Desenvolvimento Sustentável, conforme exigência estabelecida na Agenda 21, sendo que o Brasil só teve sua participação garantida antecipadamente por ter sido o anfitrião da "ECO-92". Foi criada uma Câmara de Desenvolvimento Sustentável dentro da Casa Civil da Presidência às vésperas da Conferência Internacional, com a finalidade de viabilizar moralmente a participação brasileira [8]. 

Como conclusão principal do evento ficou patente que pouco foi realizado no espaço de cinco anos entre as duas Conferências (SCHARF, 1997), e também o avanço das participações da sociedade civil e das autoridades municipais em relação aos princípios e compromissos da Agenda 21 Global, enquanto que os representantes dos governos nacionais quase nada apresentaram.

A "Conferência de Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável", chamada também de "Rio+10" por ter como objetivos principais a discussão e elaboração de um balanço dos 10 anos sobre os acordos firmados na "ECO-92" foi realizada de 26 de agosto a 04 de setembro do ano de 2002, em Johanesburgo, África do Sul. Segundo Kofi Annan (2002), secretário geral da ONU, a prioridade deste evento seria o de conduzir a um reconhecimento global mais forte da importância de se conquistar um equilíbrio sustentável entre a natureza e a economia humana. 

Gardner (2002) em publicação especial do Wordwatch Institute (WWI) sobre a "Rio+10" defende a idéia de que atualmente o meio-ambiente continua a ser desvalorizado e cada vez mais degradado apesar de toda a teórica preocupação mundial. Foram realizadas quatro reuniões preparatórias, as PREPCOMs, sendo que não foi formatada uma pauta definitiva de discussões para o evento devido à falta de acordos. Segundo o Ministro do Meio-Ambiente do Brasil, presente a PREPCOM 4, realizada na cidade de Bali em junho de 2002, não houve neste encontro a mesma determinação política verificada na "RIO-92" (CAMPANILI, 2002).

A "Rio+10" contou com a presença de 191 delegações oficiais e produziu, após dez dias de amplos debates, dois documentos: o "Plano de Ação" e a "Declaração de Johannesburgo". As considerações sobre os resultados obtidos são polêmicas, havendo um grande número de pessoas e organizações que consideraram o evento um fracasso, ao mesmo tempo que apontam alguns avanços na busca da sustentabilidade. Na avaliação sobre a situação atual do planeta em comparação à 1992 constatou-se o aumento da pobreza e da degradação ambiental.

O assunto que tornou-se um dos pontos centrais das discussões foi a proposta brasileira de aumentar para 10% o total de fontes renováveis na matriz energética dos países até 2010: esta questão não constava da Agenda 21 e foi incluída no documento final com alterações à proposta original, pois não houve consenso sobre as metas percentuais e prazos expressos, ficando somente acordado a diversificação de desenvolvimento de tecnologias energéticas mais avançadas e limpas.

O "Plano de Ação" formulado é composto de recomendações e objetivos para conciliar o crescimento econômico, a justiça social e a proteção do meio-ambiente, mas não apresenta os instrumentos necessários para tal, sendo este um dos pontos negativos a ser considerado.

NOTAS:

[1] Engels redigiram o manuscrito A Ideologia Alemã no decorrer dos anos de 1845 e 1846, publicado pela primeira vez no ano de 1933, em Moscou e Leipzig. Apesar da pesquisa deste texto ter sido realizada em publicação do ano de 2001, optou-se por evidenciar a data de elaboração do manuscrito por acreditar-se que contribui para a localização histórica, em termos temporais, das idéias apresentadas.

[2] A definição destes conceitos é investigada no item seguinte.

[3] Regina MEYER, 1996 - Painel F do II Encontro Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva.

[4] A sigla correspondente em inglês é UNCHS, pela qual é comumente identificado.

[5] Esta citação foi extraída do documento Agenda 21, que tem como autor a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Publicação da Secretaria do Meio Ambiente do Governo do Estado de São Paulo.

[6] A SEDU/PR foi extinta no início de 2003, com a incorporação de suas funções ao Ministério das Cidades, criado pelo novo governo eleito no final de 2002.

[7] Entende-se aqui por assentamento subnormal as favelas e aglomerados semelhantes. Academicamente esta designação tem sido alterada para assentamentos especiais, conforme Grade Curricular da FAUUSP.

[8] A Comissão de Políticas e de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional (CPDS) foi criada oficialmente em 27 de fevereiro de 1997. Dados a respeito são encontrados no item 2.3.1 - Agenda 21 Brasileira.