CAPÍTULO 2
AGENDA 21: INSTRUMENTO DE REFERÊNCIA PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

2.1 - Construção da Agenda 21: Conceitos, Definições e Diretrizes.

2.1.1 - Agenda 21 Global

A Agenda 21 foi considerada o documento mais importante produzido pela Conferência "RIO-92". Caracteriza-se por ser um plano de ações estratégico, composto de compromissos que os Estados participantes comprometeram-se a implementar até o século XXI. Não é um documento com vínculos legais, de caráter mandatário, que imponha obrigações a seus signatários, dependendo de cada um colocá-lo em prática ou não: trata-se da usualmente denominada soft lawn (CAMARGO et al, 2002).

Busca a preservação e recuperação ambiental, aliada à justiça social e à eficiência econômica, sendo que estes três vetores norteiam todas as diretrizes discutidas e acordadas. 

A Agenda 21 Global é composta por 40 capítulos. Ao Capítulo I, dedicado ao Preâmbulo, somam-se quatro seções:

Seção I: Dimensões Sociais e Econômicas – Capítulos 2 a 8. Discorre sobre a cooperação internacional para acelerar o desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento, o combate à pobreza, a mudança nos padrões de consumo, a dinâmica demográfica, a saúde e a habitação;

Seção II: Conservação e Manejo de Recursos para o Desenvolvimento – Capítulos 9 a 22. Aborda os temas da proteção da atmosfera, do planejamento e administração do solo, do combate ao desmatamento das áreas florestadas, administração de ecossistemas frágeis, do combate à desertificação, da promoção da agricultura sustentável e desenvolvimento rural, da conservação da diversidade biológica, da biotecnologia, da proteção dos oceanos, da gestão dos recursos hídricos, e da administração do uso dos produtos químicos tóxicos e produtos radioativos;

Seção III: Fortalecimento do Papel dos Grupos Principais – Capítulos 23 a 32. São tratados temas relacionados às minorias étnicas, as mulheres, as crianças e os jovens os povos indígenas, a definição de regras para atuação das Organizações Não Governamentais (ONGs), o poder local, os trabalhadores e os sindicatos, as regras para empresa e indústrias, a comunidade científica e tecnológica, e as regras de atuação para os agricultores;

Seção IV: Meios de Implementação – Capítulos 33 a 40. Esta seção é dedicada aos mecanismos e recursos financeiros, ao suporte e à promoção de acessos para a transferência de tecnologia, à ciência para o desenvolvimento sustentável, à promoção de educação ambiental, aos mecanismos nacionais e internacionais de cooperação para construção de capacidades em desenvolvimento sustentável, aos arranjos institucionais internacionais, aos mecanismos e instrumentos legais internacionais e à constituição de bases de informações para as tomadas de decisões.

Importante ressaltar que, segundo análise de Sato e Santos (1996), em todos os capítulos a Educação Ambiental é destacada como ação prioritária para alcançar os objetivos almejados.

Essencialmente, a Agenda 21 propõe uma alteração nos costumes relacionados ao consumo de um modo geral, isto é, para as indústrias, empresas, governos e indivíduos.

Segundo Franco (2001), muitas das expectativas da Agenda não puderam ser levadas adiante devido à crise econômica global, principalmente nas questões da pobreza, emprego, saúde e habitação.

2.1.2 - Agenda 21 Local

O conceito de Agenda Local surgiu como uma estrutura de trabalho que viabilizasse o engajamento dos governos locais nas decisões da "ECO-92", e foi definido durante a fase preparatória para a Conferência, devido a proposituras do ICLEI [1], propiciando sua integração ao documento final, a Agenda 21.

Segundo o Ministério do Meio-Ambiente (MMA) (2000), é um processo de desenvolvimento de políticas para o alcance da sustentabilidade, cuja implementação depende diretamente da construção de parcerias entre autoridades locais e outros setores da sociedade. Através de uma metodologia participativa, deve produzir um plano de ações para alcançar objetivos desejáveis pela comunidade local, levando em conta as vulnerabilidades e potencialidades da base econômica, social, cultural e ambiental do local.

O Programa de Comunidades Modelo do ICLEI, que promoveu assessoria em 14 municípios dos cinco continentes, para a elaboração da Agenda 21 Local no período de 1993 a 1997, identificou algumas características nos processos de construção das Agendas Locais, tais como:

dar início ao processo com parcerias multi-setoriais que incluam todo os setores da sociedade;

identificação de recursos financeiros logo no começo do processo; comprometimento com recursos da municipalidade;

estratégia explícita de troca de informações com os cidadãos locais;

respeito do município pelas necessidades, prioridades e decisões dos cidadãos;

envolvimento de líderes políticos e da equipe no processo;

alinhamento municipal das políticas e programas com a Agenda 21 Local durante a evolução do processo;

não dar início à Agenda 21 Local próximo a eleições (PATTENDEN, 1997). 

De uma maneira geral, as Agendas 21 Locais enfrentaram o problema de se inserir nas políticas predominantes, segundo o Instituto Internacional para o Meio-Ambiente e o Desenvolvimento (IIED, 2001).

Por ocasião da "Rio+5" em 1997, o ICLEI promoveu uma pesquisa internacional junto a autoridades locais, objetivando mensurar o grau de implantação de Agendas 21 Locais. O resultado mostrou um numero de aproximadamente 1.800 cidades que já haviam estabelecido um processo de planejamento para tal. 

Uma segunda pesquisa foi apresentada por ocasião da "Rio+10", 2002, apontando um crescimento das iniciativas locais: mais de 6.000 localidades distribuídas num total de 113 países. Este levantamento foi realizado no período de novembro de 2000 a dezembro de 2001, e tinha como meta, além da avaliação numérica, um estudo sobre as restrições enfrentadas pelas autoridades locais para a efetiva implantação do processo de construção e implantação da Agenda 21 Local, e dos documentos e suportes necessários para o seu desenvolvimento e multiplicação [2].

Segundo as recomendações do MMA (2000), o documento final elaborado pelo processo de construção da Agenda 21 Local deverá refletir uma estratégia particular, definida a partir dos parâmetros e problemas locais, buscando o desenvolvimento sustentável, com as seguintes características:

ser claro e preciso;

identificar as principais questões e metas a serem alcançadas, com estratégias de ação de cada tema, de acordo com os entraves identificados no diagnóstico elaborado durante o processo de construção da Agenda;

relacionar organizações e setores envolvidos;

definir as responsabilidades de cada um;

estabelecer prazos para as ações;

registrar as formas de acompanhamento das ações e avaliações de desempenho.

A elaboração de uma Agenda 21 Local expressa na forma de um documento é considerada como um indicador de qualidade urbana, na comparação entre cidades, quando se trata de uma avaliação de qualidade, segundo Zorzal (2001), no momento em que esta Agenda reproduzir propostas de elaboração de parâmetros de medição de qualidade ambiental coadunados com a adoção de uma política de melhoria desta referida qualidade.

Este mesmo autor, em artigo intitulado Concepção de Agenda 21 para a cidade de Curitiba defende a idéia de que o fato de o Brasil ter poucas agendas locais documentadas pode ser devido à falta de uma metodologia clara para sua realização. Em sua pesquisa propõe o uso do método do ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Action) [3] para se estudar a concepção de uma Agenda 21 Local:

Plan: constituição de uma política de governo;

Do: implantação do programa através de ações;

Check: verificação das ações, utilizando-se indicadores, quantitativos, qualitativos, subjetivos e o levantamento de custos para a obtenção de uma melhoria da qualidade ambiental. O uso dos indicadores é essencial para a determinação do andamento dos projetos enquanto fomentadores da melhoria da qualidade;

Action: correção das ações insatisfatórias e intervenção nas políticas ou programa de governo.

NOTAS:

[1] ICLEI = International Council for Local Environmental Initiatives.

[2] A descrição dos resultados desta pesquisa é retomada e aprofundada no item 2.2.1.

[3] O Ciclo PDCA é o principal método utilizado atualmente na Administração pela Qualidade Total. Corresponde a uma ferramenta que imprimi um caráter científico à administração.