1.2 - Conceitos, Dimensões e Indicadores de Sustentabilidade 

A conceituação dos termos sustentabilidade e desenvolvimento sustentável possui uma enorme gama de interpretações decorrente, principalmente por causa dos diversos fatores envolvidos. Devido o embasamento deste trabalho estar estreitamente vinculado aos paradigmas dos mesmos como suporte para o que se interpreta como a cidade sustentável desejável, são aqui apresentadas algumas das questões levantadas sobre o assunto de modo a ter-se uma abrangência geral e respaldar a seqüência da pesquisa.

Anteriormente ao conceito de desenvolvimento sustentável falava-se nos princípios do eco-desenvolvimento. Este conceito foi lançado em 1973 pelo canadense Maurice Strong, enquanto Diretor Executivo do PNUMA. Segundo Layrargues (1998) tratou-se de uma tentativa de definir um novo tipo de desenvolvimento voltado às áreas rurais do terceiro mundo.

Na análise de Machado (2000) os ideais iniciais do eco-desenvolvimento, que contrapunham os termos subdesenvolvimento e superdesenvolvimento não obtiveram boas repercussões naquele momento (início da década de 1970) porque coincidiam com novas ondas de crescimento econômico e tecnológico, surgindo então o termo países em desenvolvimento, o qual já foi substituído na atualidade por países emergentes.

Partindo das idéias lançadas por Strong, Ignacy Sachs desenvolveu na década de 80 a sua concepção do eco-desenvolvimento ampliando-a para as áreas urbanas. De acordo com Sandra Silva (2000, p. 42 e 43), Sachs propôs a sistematização de cinco dimensões para a sustentabilidade:

Sustentabilidade Econômica: a eficiência deve ser medida em termos macros-sociais e não através de critérios microeconômicos de rentabilidade empresarial;

Sustentabilidade Social: uma civilização com maior equidade na distribuição de rendas e bens, reduzindo o distanciamento e as discrepâncias entre as camadas sociais;

Sustentabilidade Ecológica: obtida através da racionalização do aporte de recursos, com a limitação daqueles esgotáveis ou danosos ao meio-ambiente; redução do volume de resíduos, por meio da conservação de energia e práticas de reciclagem; pesquisas em tecnologias ambientalmente mais adequadas e implementação de políticas de proteção ambiental;

Sustentabilidade Geográfica ou Espacial: configuração rural-urbana mais equilibrada, com redução de concentrações urbanas e industriais; proteção de ecossistemas frágeis e criação de reservas para a proteção da biodiversidade; agricultura e agro-silvicultura com técnicas modernas, regenerativas e em escalas menores.

Sustentabilidade Cultural: consideração das raízes endógenas, com soluções específicas para o local, o ecossistema, a cultura e a área, com mudanças se dando num contexto de continuidade cultural e com o respeito à diversidade em todas as suas formas de expressão.

Pode-se considerar historicamente que os debates em torno do eco-desenvolvimento representaram os passos iniciais para o novo conceito de desenvolvimento sustentável, proposto no Relatório Brundtland em 1987, conforme referenciado anteriormente.

Neste documento desenvolvimento sustentável é definido como "um processo de mudança no qual a exploração dos recursos, a orientação dos investimentos, os rumos do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional estão de acordo com as necessidades atuais e futuras" (CNMAD, 1991, p. 9), e mais adiante com a expressão mais divulgada e citada em vários estudos e artigos: "Aquele que atende às necessidades do presente, sem comprometer as possibilidades de as gerações atenderem às suas próprias necessidades" (idem, p. 46), tendo sido definitivamente aceito e incorporado nos diversos discursos, políticos, econômicos e ambientalistas, a partir da CNUMAD de 1992.

Em 1995 [1] Sachs declarou que não aprovava a expressão desenvolvimento sustentável por acreditar que gera confusões com o antigo conceito dos economistas, o crescimento auto-sustentado, e ressaltou que o termo crescimento não pode ser confundido com desenvolvimento.

Cavalcanti (2002, p. 38) não se contrapõe a esta expressão dentro da mesma linha de raciocínio de Sachs, ponderando que "a noção de desenvolvimento sustentável representa uma alternativa ao conceito de crescimento econômico, indicando que, sem a natureza, nada pode ser produzido de forma sólida".

Esta idéia também é defendida por Binswanger (2002) que associa o crescimento econômico ao crescimento material e quantitativo da economia, enquanto que o desenvolvimento sustentável qualifica o crescimento, vinculando o desenvolvimento econômico à preservação do meio-ambiente.

Cavalcanti (2002) defende que não existe um único caminho para se alcançar a sustentabilidade partindo da premissa de que a complexidade das sociedades humanas faz com que cada situação deva ser compreendida em seus desafios específicos, e conclui que se pode somente estabelecer princípios e referências que orientem o processo da busca da almejada sustentabilidade.

Referindo-se ao crescimento econômico, coloca a sustentabilidade como uma limitação ecológica ao processo tendo em vista que a problemática ambiental consiste no uso saudável de seus estoques, ou seja, não sobrecarregar as funções de suprimento e recursos, assim como as funções de absorção de dejetos do ecossistema.

Estabelece desta maneira o desafio do desenvolvimento sustentável como o de estabelecer políticas que levem à melhoria das condições de vida dos seres humanos sem perturbar as funções ecossistêmicas essenciais.

Bizelli (2001) também defende que o conceito de sustentabilidade está vinculado à ecologia, significando a capacidade de um ecossistema se recompor e se regenerar. Ao se transportar este termo para as relações entre a sociedade e o meio-ambiente, o conceito adquire novos aspectos, englobando além das dimensões ecológicas, as dimensões sociais e econômicas; o que vai de encontro às questões levantadas por Cavalcanti e expostas no parágrafo anterior.

Na opinião de Franco (2001) o conceito de desenvolvimento sustentável é complexo e controvertido devido à necessidade de mudanças fundamentais na maneira de pensar, viver, produzir e consumir, entre outras. Sem estas mudanças sua implantação torna-se inviável. Completando o pensamento afirma que são quatro os fatores de ordem antropogênica que mais influenciam a sustentabilidade ambiental: a poluição, a pobreza, a tecnologia e os estilos de vida.

Marina Silva (1998/1999), no caso específico brasileiro, coloca a necessidade de transformações nas políticas que norteiam o desenvolvimento econômico do país para que se possa implantar a sustentabilidade, aumentando assim a abrangência das mudanças necessárias.

Podem-se encontrar todos estes fatores, além da inclusão do fator demográfico, não referenciado em muitas conceituações, na análise de Guimarães e Maia (1997), segundo o qual o processo de construção do desenvolvimento sustentável é formado por várias dinâmicas sócio-ambientais que se completam:

Sustentabilidade Ecológica: base física do processo de crescimento; tem como objetivos a conservação e o uso racional do estoque de recursos naturais incorporados às atividades produtivas;

Sustentabilidade Ambiental: relacionada à capacidade de suporte dos ecossistemas de absorver ou de se recuperar das agressões sofridas pelas ações antrópicas, implicando em um equilíbrio da emissão e/ou produção de resíduos com as taxas de absorção e/ou regeneração da base natural de recursos;

Sustentabilidade Demográfica: limites da capacidade de suporte de determinado território, e de sua base de recursos; relaciona as tendências de crescimento econômico com as taxas demográficas, sua composição etária e os contingentes da população economicamente ativa esperados;

Sustentabilidade Cultural: manutenção das diversidades culturais, valores e práticas existentes no planeta, no país ou região, e que identificam as identidades dos povos;

Sustentabilidade Social: promoção da melhoria da qualidade de vida e redução dos níveis de exclusão social, por meio de políticas de justiça redistributiva;

Sustentabilidade Política: construção da cidadania plena dos indivíduos por meio do fortalecimento dos mecanismos democráticos de formulação e de implementação das políticas públicas em escala global.

Sustentabilidade Institucional: criação e fortalecimento de instituições com critérios de sustentabilidade.

Não se encontra, no entanto, nas análises de Guimarães (1997) e Franco (2001), o fator econômico como uma questão a ser destacada, conforme difundido em outros estudos, estando esta dimensão diluída entre as demais.

Goulet (2002) discute o desenvolvimento sustentável a partir do questionamento do que seja riqueza genuína e desenvolvimento autêntico. Em relação à riqueza genuína considera que seja a garantia de bens essenciais para todos, dentro de um modo de produção que promova meios de vida justos, com o uso de bens materiais para o crescimento da riqueza espiritual, e com prioridade à riqueza pública em relação às posses pessoais.

Quanto ao desenvolvimento autêntico, baseia-se na ponderação dos valores de igualdade, justiça social e postura da sociedade em relação à natureza, concluindo que "uma sociedade autenticamente desenvolvida é a que proporciona respostas normativas e institucionais para estas questões de valor" (p. 77).

A somatória destas duas considerações leva à constatação de que o desenvolvimento sustentável traduz-se numa sociedade onde todos os seus membros tenham garantido um ótimo nível de sustentação de vida, assim como de estima e liberdade, aliado aos cuidados com os recursos naturais de sustentação da vida e com o uso de tecnologias que preservem as liberdades humanas, ressaltado que para a continuidade da espécie humana é imprescindível a saúde ambiental.

Estabelece quatro domínios para a garantia da sustentabilidade: econômico, político, social e cultural, onde a questão ambiental encontra-se inserida na viabilidade econômica que depende intrinsecamente do uso adequado dos recursos de modo a evitar que seja atingido o esgotamento, e do padrão de manejo dos resíduos resultantes do processo produtivo.

O comentário elaborado por Jöst (2002) é extremamente relevante. Segundo este autor, "A sustentabilidade não é uma coisa a ser atingida, mas um processo contínuo" (p. 106). Considera que a partir do diagnóstico do estado de relação entre a estrutura da economia e do sistema social, e de ambos com a natureza, procede-se à elaboração de medidas políticas para atingir a situação sustentável desejada para um futuro pré-determinado, sendo que estas medidas políticas devem derivar de um processo participativo que traduza o consenso da sociedade.

Esta noção de continuidade do processo é essencial para a assimilação do que seja a sustentabilidade, pois implica na hipótese de que se trata de um trabalho gradual e do conjunto da sociedade, com fases consecutivas e ininterruptas conforme as necessidades, anseios e avaliações da comunidade em questão.

Este conceito de que a sustentabilidade é um processo e não um estado, também é encontrado no documento Cidades Sustentáveis - Subsídios à Elaboração da Agenda 21 Brasileira [2] (BEZERRA; FERNANDES, 2000), sendo que esta constatação levou a equipe que elaborou o documento a trabalhar com a noção da sustentabilidade progressiva, além da noção de sustentabilidade ampliada.

Esta última integra as questões estritamente ambientais aos fatores sociais e econômicos, desenvolvendo as questões sobre a degradação do meio-ambiente em conjunto com o problema da pobreza da população.

A partir da investigação sobre várias das conceituações sobre o assunto, muitas delas expostas na presente discussão, Sandra Silva (2000) considera que a noção de sustentabilidade está vinculada a quatro aspectos:

1) compromisso das gerações atuais com as futuras no que tange em garantir as necessidades básicas, e as implicações decorrentes deste desafio;

2) dependência do aporte de contribuição de diversas áreas de conhecimento, devido à pluralidade que a questão abarca;

3) influência do fator tempo e das especificidades locais; e, 

4) ação dos agentes e atores sociais envolvidos na implementação.

Estas considerações proporcionam à questão da sustentabilidade um caráter mais prático, colaborando na promoção da transferência da teorização para a realidade.

Em artigo sobre a sustentabilidade, Marcuse (1998) sugere que a inserção desta como meta no desenvolvimento urbano não é funcional, baseando-se no argumento de que tanto o desenvolvimento urbano quanto o habitacional constituem-se na realidade em uma arena de conflitos - onde o que beneficia um, prejudica a outro, não existindo um consenso único sobre os objetivos a serem alcançados.

Os questionamentos aos quais se propõe, o levam à conclusão que a meta maior a ser buscada é a justiça social integrada à sustentabilidade do meio-ambiente. Na verdade, suas colocações apontam para o tripé de sustentação do desenvolvimento sustentável, que além do desenvolvimento econômico e da preservação do meio-ambiente, é composto também pela justiça social.

O posicionamento de Rattner (1992) sobre a questão da sustentabilidade é inserido aqui como a integração das opiniões anteriormente expostas, destacando-se a ênfase na questão social:

O conceito de desenvolvimento sustentável só faz sentido à medida que nos impele a lutar por uma sociedade mais equilibrada e racional, não somente nas relações homem-natureza, mas, sobretudo nas relações homem-homem, ou seja, em busca de maior harmonia e equilíbrio entre elas, e dentro das sociedades contemporâneas.

A necessidade de compatibilizar as políticas urbanas com o Meio-Ambiente dentro da nova ótica de desenvolvimento desejado levou à discussão sobre cidades sustentáveis.
Esta afirmação encontra respaldo no documento Cidades Sustentáveis, citado anteriormente, onde se encontra o argumento de que a partir do momento em que o termo sustentabilidade passou a ser enunciado como uma qualidade que identifica diversos processos, sociais ou institucionais, distinguindo-os do que eram antes, adquiriu uma característica paradigmática, dando suporte à formulação de uma sustentabilidade urbana, permitindo assim considerar possível e desejável que o desenvolvimento urbano possa ocorrer em bases sustentáveis (BEZERRA; FERNANDES, 2000).

Na opinião de Bizelli (2001) para alcançar a cidade sustentável é necessária uma interação entre as dimensões ambientais, sociais e econômicas do desenvolvimento da cidade, devendo ser considerado como um processo de sustentabilidade progressivo. A cidade deve crescer sem destruir o espaço físico no qual viverão as próximas gerações, caracterizando a relação indissociável do meio-ambiente e do meio social.

Cabe aqui uma ponderação sobre esta afirmação, pois não é realisticamente viável o crescimento da cidade sem a destruição, mesma que parcial, do espaço físico. Interpreta-se esta colocação como uma integração entre o construir e o respeito e cuidados devidos ao meio-ambiente natural, no que concerne às leis físicas, com a procura da minimização dos impactos decorrentes.

Bizelli considera também que a gestão urbana, voltada para a construção de uma cidade sustentável, deva contar com uma participação ativa da sociedade, deva utilizar-se de parcerias urbanas, e também democratizar as informações sobre a cidade, com programas de educação e comunicação para os cidadãos.

Segundo Grostein e Jacobi (1998) a necessidade da implementação de novas políticas públicas é essencial para a construção de cidades sustentáveis, o que levará a novas práticas sócio-institucionais em relação aos sistemas ecológicos e sociais das comunidades urbanas.

Defendem mudanças em relação a estilos de vida na busca da sustentabilidade urbana, como a redução do desperdício, conscientização da escassez dos recursos naturais, valorização da participação da comunidade, além do reconhecimento das demandas e ações relativas à atual degradação sócio-ambiental.

Colocam a pobreza como fator central de grande parte dos problemas ambientais urbanos, os quais podem ser detectados em assentamentos humanos localizados principalmente nos municípios metropolitanos.

Devido a esta última colocação, faz-se aqui um recorte para a situação nacional a partir da idéia exposta por Maricato (2001) que defende a idéia de que em termos da realidade brasileira, onde as áreas de proteção ambiental são freqüentemente ocupadas pela população pobre para loteamentos ilegais e para invasão de terras, o caminho para se construir a cidade sustentável aponta para a necessidade de ampliação do mercado imobiliário legal, com soluções para a questão fundiária urbana, e da formulação de políticas sociais.

Continuando na linha de raciocínio da problemática social brasileira cabe incluir nesta seqüência a opinião de Rolnik (1997, p. 20): "não é possível pensar uma política ambiental urbana no Brasil sem relacioná-la imediatamente a uma política social, pois a equação urbano-ambiental nas nossas cidades é absolutamente conectada com o tema da exclusão social".

Este pensamento deriva da realidade nacional onde impera grandes desigualdades econômica, social e política, contexto que impossibilita a implantação da sustentabilidade nas cidades. Estas idéias encontram resposta na aprovação do Estatuto da Cidade [3], que legaliza novos instrumentos a serem utilizados na gestão urbana, apesar de que sua concretização fica dependente das ações governamentais locais.

Logicamente, as observações destas duas profissionais não restringem o processo de construção de cidades sustentáveis à simples adoção do procedimento de regularização fundiária nos municípios, mas ressaltam a importância da equidade social como um dos parâmetros básicos a sedimentar o caminho para tal.

Sanches (2000) argumenta que em decorrência do dinamismo do contexto urbano a sustentabilidade urbana não pode ser alcançada como um fim absoluto, mas, considerada como um processo contínuo - idéia já apresentada neste mesmo item a partir da citação de outros autores. Contudo, aponta para a viabilidade de formatação de etapas delimitadas, começando pela construção de uma Agenda 21 Local, onde se identificam os atores urbanos e definem-se não só as metas desejadas e necessárias, como também o período de tempo possível para alcançá-las.

Este parecer corrobora a hipótese que deu origem a este trabalho, que tem na Agenda 21 Local o instrumental detonador e capacitador para o processo de busca da sustentabilidade nos aglomerados urbanos.

Continuando na linha de investigação dos instrumentos relacionados à construção da sustentabilidade, deve-se averiguar o emprego de indicadores. De uma maneira genérica, os indicadores são utilizados como "instrumentos de diagnóstico de uma determinada realidade com a finalidade de se traçar políticas e apoiar tomadas de decisões" (SILVA, S., 2000, p. 246).

O emprego de indicadores iniciou-se na década de 40 do séc. XX e em um primeiro momento eram voltados para análises de prospecção econômicas e financeiras, tais como o Produto Nacional Bruto (PNB), e o Produto Interno Bruto (PIB). Estes indicadores passaram a representar os instrumentos de medição do crescimento econômico dos países, onde a obtenção de valores altos indica uma melhor situação econômica do país, e em conseqüência, um melhor nível de vida de sua população. 

Porém, estes dois exemplos específicos não possuem em suas composições as variáveis correspondentes à degradação ambiental e a diferença na distribuição de renda entre a população, podendo-se concluir que na realidade não podem ser utilizados como referências ao nível de vida.

A esta crítica de interpretação do PIB surgiu o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), criado em 1990, que considera em sua composição, além da variável econômica, a longevidade - expectativa de vida, e a escolaridade, representando um indicador mais apurado na análise do desenvolvimento de um país.

Existem vários indicadores ou índices com o objetivo medir o estágio de diversas situações e ações, mas, sendo a pauta desta pesquisa a dimensão ambiental, cabe focar a investigação nos novos indicadores que surgem a partir da conscientização sobre o meio-ambiente.

Na visão desta mesma pesquisadora, os indicadores de sustentabilidade têm por finalidade auxiliar a visão da realidade atualizada do meio-ambiente, do ponto de vista da sustentabilidade, e dos fatores gerados pela atividade antrópica ou intervenção urbana em determinado meio-ambiente, permitindo a medição e comparação de determinadas situações.

Reis (1999) reforça esta definição quando pondera que os indicadores de sustentabilidade colaboram nas tomadas de decisões devido à comparação dos dados no tempo, o que permite que haja um alerta para um determinado problema e que sejam providenciadas as medidas cabíveis; acrescenta que desta maneira auxiliam no monitoramento do resultado prático de ações efetuadas.

Porém, ainda não existem parâmetros sedimentados para a formulação dos indicadores direcionados às questões ambientais, devido à enorme gama de variáveis pertinentes. A colocação de Alexandre (1997), citada por Sandra Silva (2000, p.102), traduz com propriedade a dificuldade desta elaboração:

Os indicadores econômicos e financeiros têm sido usados há muito tempo, enquanto que os indicadores ambientais ainda estão sendo desenvolvidos. A principal razão para esta situação é que existe uma linguagem simples e comum para descrever as trocas financeiras e econômicas, que é o dinheiro, enquanto que não existe uma linguagem simples e única para o monitoramento urbano e as alterações ambientais [...].

O Departamento de Coordenação Política e Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (DPCSD) [4] desenvolveu um programa de indicadores para a construção da sustentabilidade, com o objetivo de auxiliar nas tomadas de decisões a nível institucional. Utilizaram o sistema denominado PSR (Pressure, State, Response), ou PER (Pressão, Estado, Resposta), criado pela Organization Economics Cooperation Development (OECD), como ponto de partida, acrescentando dimensões não ambientais e ampliando desta maneira o raio de utilização do instrumental. O sistema PER é baseado nos seguintes parâmetros:

A atividade humana exerce uma pressão no ambiente:"P" de Pressão;

A pressão muda a qualidade do meio-ambiente e qualidade dos recursos naturais: "E" de Estado;

A sociedade responde a essas mudanças através de políticas econômicas gerais e setoriais, interagindo com a pressão anteriormente efetuada, através das atitudes humanas:"R" de Resposta (REIS, 1999).

Este programa foi desenvolvido a partir da Agenda 21, tendo gerado em seus 40 capítulos um conjunto de 132 indicadores. Ao tema Ambiental foram dedicados 14 capítulos e criados 55 indicadores, representando 42% do total de indicadores gerados. O tema Social apresentou 39 indicadores, o tema Econômico, 23 indicadores, e o Institucional, somente 15 (SILVA, S., 2000).

No quadro 1.1 é apresentada a relação dos capítulos abordados na elaboração dos indicadores da Agenda 21 Global na temática ambiental.

Na seqüência relacionam-se os indicadores de sustentabilidade relacionados ao tema Ambiental e que surgiram a partir do trabalho baseado na Agenda 21 Global a partir da metodologia do sistema PER - quadro 1.2.

Referenciando os indicadores de sustentabilidade à questão urbana e à Agenda 21 Local, Sanches (2000) desenvolve ponderações a respeito de indicadores urbanos, colocando que a definição ou a escolha destes deve fazer parte do processo de elaboração da Agenda 21 Local, pois permitem o estabelecimento de eqüidades e a transparência administrativa.

NOTAS:

[1] Palestra sobre Desenvolvimento Sustentável, proferida em Brasília, em 22 de agosto de 1995, promovida pelo IBAMA.

[2] As principais diretrizes deste documento podem ser verificadas no Cap. 2, item 2.1.2 - Agenda 21 Brasileira.

[3] O Estatuto da Cidade é aprofundado no item 1.5.2.

[4] DPCSD = Department of Policy Co-ordination and Sustainable Development.