O Estatuto da Cidade foi promulgado em 10 de julho de 2001, através da Lei Federal nº 10.257, e complementada em setembro do mesmo ano com a Medida Provisória nº 2.220. Regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, referentes à política urbana, além de estabelecer outros instrumentos de natureza urbanísticas que não constavam nos artigos supra citados. Este documento legal estipula como objetivo da política urbana "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana".

O primeiro anteprojeto referente à legislação sobre o desenvolvimento urbano foi elaborado em 1976, portanto, ainda na época do regime militar, pelo Conselho Nacional de Política Urbana (CNPU), órgão do Ministério do Interior. Devido às repercussões negativas na imprensa, este anteprojeto foi arquivado, só tendo sido enviado à Câmara dos Deputados em 1983, ocasião em que foi transformado no Projeto de Lei 775/83.

Na opinião de Motta (2001, p.17) este projeto "traduziu-se em documento abrangente, harmônico e sistemático ao apresentar diretrizes, instrumentos e normas gerais de desenvolvimento urbano, bem como ao delinear a ação conjunta das três esferas de governo para a formulação e implantação da política urbana". 

Ao PL 775/83 foram apensados 14 (quatorze) outros projetos de leis até o advento da C. F./88. Em 1989 foi apresentado o PL 2.191/89 como substitutivo ao PL 775/83, contendo adaptações à recém promulgada Constituição. No ano seguinte de 1990, foi apresentado e aprovado no Senado, o PL 181/90, já então denominado de Estatuto da Cidade.

Quando enviado à Câmara dos Deputados, recebeu a nomenclatura de PL 5.788/90, sendo apensados a ele os demais projetos correlatos. Na Câmara só obteve sua primeira aprovação em 1997, tramitando por várias comissões até a sua volta ao Senado em fevereiro de 2001. Foi aprovado por unanimidade no Plenário no mês de junho e sancionado pelo Presidente da República em julho de 2001, conforme referido anteriormente.

Adotando-se o ano de 1989 como a data oficial de início da tramitação do projeto, chega-se a um período de 11 (onze) anos de debates. De acordo com Falcoski (2000) esta demora na aprovação da Lei é decorrente de fatores políticos como a pressão de entidades empresariais do ramo imobiliário e das federações patronais da indústria e comércio, que se posicionavam contrárias à instituição de diversos instrumentos propostos, associados à questão fundiária urbana e da moradia, representadas pelas lutas dos movimentos sociais na busca de uma reforma urbana, e também às preocupações ambientais.

Segundo Freitag (2001, p.1), o Estatuto da Cidade (EC) é uma lei "[...] progressista, arejada, com vocação democrática, autenticamente preocupada com o futuro de nossas cidades e das novas gerações de moradores que as habitarão".

Na opinião de Rolnik (2001a, p.2), o Estatuto define uma concepção de política urbana onde a intervenção no território deixa de ser tecnocrata e "[...] incorpora o que existe de mais vivo e vibrante no desenvolvimento de nossa democracia - a participação direta (e universal) dos cidadãos nos processos decisórios".

Alerta, porém, que apesar de o Estatuto da Cidade abrir novas possibilidades de prática, dependerá do uso que as cidades fizerem dele. Maricato (2001) situa o Plano Diretor como a figura central e decisiva do Estatuto da Cidade e complementa o pensamento de Rolnik, citado no parágrafo anterior, quando alerta sobre o desafio que é a aprovação de um PD com os instrumentos fixados pelo Estatuto, principalmente no que se refere à função social da propriedade.

Segundo esta autora, o principal deles diz respeito ao parcelamento, edificação ou utilização compulsória, que pode ser aplicado ao solo urbano não edificado, sub utilizado ou não utilizado. Considera que este instrumento, com certeza incomodará a muitos, em qualquer município em que for empregado, pois implica no término de reservas patrimoniais de terrenos.

De Grazia (2003, p.68) define esta lei como um "[...] suporte jurídico-institucional dos governantes locais que tem como objetivo enfrentar a desigualdade, a exclusão, a segregação, a pobreza e a degradação ambiental".

A leitura dos comentários realizados pelos diversos pesquisadores, e colocados anteriormente, demonstra a recepção positiva a esta lei tão esperada pela sociedade brasileira.

No ano de 2000, portanto, quando o EC ainda não havia recebido a aprovação final, Falcoski defendia a urgente necessidade de sua aprovação e implementação "[...] como um documento estratégico e sinalizador para uma reforma urbana a ser dimensionada em cada realidade urbana e municipal [...]". Além de considerar o EC como um processo de revolução urbana permanente, Falcoski também o classifica como um transformador do processo social.

O Estatuto da Cidade é composto por 5 (cinco) capítulos, a saber:

Capítulo I: Diretrizes Gerais – art. 1º ao 3º;

Capítulo II: Dos Instrumentos da Política Urbana – art. 4º ao 38º;

Capítulo III: Do Plano Diretor – art. 39º ao 42º;

Capítulo IV: Da Gestão Democrática – art. 43º ao 45º;

Capítulo V: Das Disposições Gerais – art. 46º ao 58º.

A Medida Provisória nº 2.220/01 complementa o Estatuto quando dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1º do artigo 183, e que não havia sido contemplado na Lei, devido ao veto presidencial aos artigos referentes ao assunto.

Também delibera sobre a criação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano como órgão deliberativo e consultivo com competências para "propor diretrizes, instrumentos, normas e prioridades da política nacional de desenvolvimento urbano" e "acompanhar e avaliar a implementação da política nacional de desenvolvimento urbano".

As diretrizes gerais orientam a ação dos agentes responsáveis ao nível local pelo desenvolvimento da cidade, além de indicar que o planejamento urbano deva considerar a cidade como um todo e ser elaborado dentro de um processo participativo (OLIVEIRA, 2001).

Num total de 16 (dezesseis) diretrizes, destacam-se aqui as três primeiras devido à pertinência aos pressupostos desta pesquisa e ao vínculo com as diretrizes da Agenda 21:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social.

Maricato (2001) destaca a diretriz estipulada no § XIII do art. 2º, que trata das audiências públicas para os processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeito potencialmente negativo. Considera que esta inovação em relação à participação da parcela da comunidade interessada pode dar início a um processo político onde se terá como opositores os promotores imobiliários e os moradores locais sujeitos a impactos negativos.

Os instrumentos para a política urbana são apresentados em seis agrupamentos: 

1) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; 

2) planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; 

3) planejamento municipal; 

4) institutos tributários e financeiros [1], 

5) institutos jurídicos e políticos [2]; e, 

6) estudo prévio de impacto ambiental e estudo prévio de impacto de vizinhança. 

Na análise de Rolnik (2001a), os novos instrumentos propostos possuem uma característica de indução que se sobrepõe à de normatização em relação às formas de uso e ocupação do solo.

O Plano Diretor, além de merecedor de um capítulo á parte, é mencionado no § III art. 4º como instrumento do planejamento municipal, e no art. 5º, que trata do parcelamento, do uso e a ocupação do solo. O PD é definido no artigo 40 como "o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana" - exatamente como anteriormente definido no artigo 182 da C.F./88, devendo ser aprovado por lei municipal.

Torna-se obrigatório, por parte dos poderes executivo e legislativo, as audiências públicas e debates com a sociedade civil no processo de elaboração, fiscalização e implementação do PD. O artigo 42 estipula somente os atributos mínimos que o Plano deverá conter, o que, na opinião de Rolnik (2001b, p.118) faz com que o EC logre "escapar da tecnocratização excessiva".

A seguir, são analisados alguns dos instrumentos tributários e financeiros, e dos jurídicos e políticos estipulados no Estatuto da Cidade. Foram considerados os que mantêm, na visão da autora deste trabalho, vínculos estreitos com a questão da promoção de uma cidade sustentável. 

São três os institutos que se destinam a combater a especulação imobiliária realizada através da retenção de terrenos ociosos na malha urbana. Estes terrenos são mantidos desocupados, ou em condições abaixo de suas potencialidades no aguardo de investimentos públicos como implantação de infra-estrutura básica e equipamentos urbanos, e também de outros investimentos por parte do setor privado, os quais proporcionarão um aumento do valor de mercado do imóvel. São os chamados vazios urbanos.

Ainda na fase de discussões do projeto de lei, Francisco (2000) avaliava que a principal preocupação do Governo Federal expressa no EC era com a "ocupação do vazio urbano". Voltando à investigação pura destes instrumentos ressalta-se que, segundo o EC, a aplicação destes instrumentos será realizada de modo sucessivo, desde que previstos em leis municipais específicas e com base no Plano Diretor local em vigência. São eles:

Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios: através de notificação, o proprietário do solo urbano não edificado, subtilizado ou não utilizado será obrigado a realizar as obras compatíveis ao local, dentro de prazos estabelecidos previamente em lei.

O termo subutilizado é compreendido como o aproveitamento inferior ao mínimo permitido pelo PD - § 1º art. 5º; e compreende tanto lotes isolados, como glebas com possibilidades para parcelamento. Além de pretender diminuir a especulação imobiliária, conforme referido anteriormente, também visa otimizar os investimentos públicos e punir o uso inadequado da propriedade (OLIVEIRA, 2001).

IPTU [3] progressivo no tempo: este imposto é aplicado aos proprietários que descumprem a notificação referente à ociosidade ou mau aproveitamento do terreno urbano. A não observância às ações solicitadas e aos prazos permitirá a aplicação deste imposto, cuja alíquota poderá ser majorada pelo prazo de cinco anos consecutivos, tendo como limite máximo 15% do valor venal do imóvel.

Oliveira (2001) observa que a aplicação deste instrumento só será possível em municípios que possuam um cadastro atualizado e organizado, assim como um adequado sistema de cobrança.

Desapropriação: passível de aplicação depois de decorridos os cincos anos de cobrança do IPTU progressivo, sem que o proprietário tenha cumprido com as obrigações constantes nas notificações recebidas. O poder público poderá realizar o pagamento destas desapropriações com títulos da dívida pública, previamente aprovado pelo Senado Federal, com prazos para resgate de até dez anos.

Os instrumentos relacionados à questão da regularização fundiária são aqui vistos como de extrema importância para o desenvolvimento sustentável das cidades quando auxiliam na promoção da inclusão social. Foram estabelecidos os seguintes institutos:

Usucapião especial de imóvel urbano: instrumento utilizado nas áreas rurais há muito tempo, foi introduzido para o imóvel urbano a partir do art. 183 da C.F./88. Já referenciado nos primeiros parágrafos deste capítulo, foi vetado pela Presidência da República, devido ter sido considerado que algumas imprecisões poderiam acarretar riscos à aplicação desse instrumento [4], mas, posteriormente, foi reeditado através da Medida Provisória 2.220/01. 

Refere-se a áreas ocupadas irregularmente por população de baixa renda, reconhecendo o direito de domínio para quem possuir área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, pelo período ininterrupto de cinco anos e sem oposição, e que a utilize para sua própria moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Admite o usucapião coletivo para as áreas onde não seja possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor.

Direito de superfície: através de contrato específico, devidamente registrado em cartório, o proprietário de um terreno urbano pode conceder a outrem o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo. Por este instrumento fica dissociado o direito de propriedade do direito de utilização, e possui o objetivo de dar ao espaço urbano em questão as funções requeridas nas exigências urbanísticas locais.

Mercier (2003) coloca que se trata de um direito pleiteado pelos municípios há um longo tempo com vistas à cobrança das concessionárias de serviços (como fornecimento de energia elétrica, de telefonia, televisão a cabo) pelo uso dos espaços públicos, desde que previsto em lei municipal própria. 

Direito de preempção: confere ao poder público municipal a preferência para a compra de imóveis urbanos, de acordo com o valor de mercado, desde que estes estejam previamente discriminados no PD. Sobre este instrumento Mercier comenta que serão assim descartadas as super avaliações que costumam ocorrer quando o poder público municipal necessita de áreas para a execução de obras de interesses da comunidade.

De acordo com o artigo 26, este direito poderá ser exercido quando o poder público necessitar de área para: regularização fundiária, execução de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituição de reserva fundiária, ordenamento e direcionamento da expansão urbana, implantação de equipamentos e urbanos e comunitários, criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes, criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental, e, proteção de áreas de interesse histórico, cultural e paisagístico.

Outorga onerosa do direito de construir: permite que o Município estabeleça no Plano Diretor, áreas nas quais o direito de construir, ou seja, o coeficiente de aproveitamento [5] adotado, seja superior, mediante uma contrapartida onerosa por parte do beneficiário.

Como ressalvas para a definição destas áreas, deverão ser considerados a infra-estrutura existente e o potencial de densidade a ser alcançado em cada área. Os recursos assim obtidos pelo Município deverão ser aplicados na construção de unidades habitacionais, regularização e reserva fundiárias, criação e proteção de áreas verdes ou de interesse histórico, cultural ou paisagístico. Representa a institucionalização do Solo Criado, instrumento já utilizado por vários municípios brasileiros.

Operações urbanas consorciadas: trata-se de um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas, estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

Os recursos provenientes destas operações, as contrapartidas pagas pelos proprietários, usuários permanentes ou investidores privados que se beneficiaram das leis, serão obrigatoriamente aplicados na própria operação urbana consorciada, conforme §1º art. 33.

Transferência do direito de construir: confere ao proprietário de um imóvel, de exercer em outro local, ou alienar, o direito de construir previsto no Plano Diretor, ou em legislação dele decorrente. Só poderá ser aplicado quando o imóvel em questão for necessário para fins de: implantação de equipamentos urbanos e comunitários, preservação, ou servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

O Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV) fecha o capítulo referente aos instrumentos urbanísticos. Estabelece que lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privadas ou públicas em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de vizinhança para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento. Este instrumento, porém, não substitui a elaboração e a aprovação de Estudo de Impacto Ambiental, conforme a legislação ambiental vigente.

Deverá ser elaborado de modo a avaliar os efeitos negativos e positivos do empreendimento ou atividade na qualidade de vida da população residente na área e em suas proximidades, incluindo na análise: o adensamento populacional, a capacidade e existência dos equipamentos urbanos e comunitários, o uso e ocupação do solo no entorno, o tráfego a ser gerado, assim como a demanda por transporte público, as condições de ventilação e de iluminação, e as conseqüências para a paisagem. 

Na opinião de Bruna (2002), este instrumento concede ao município o controle sobre os impactos que possam ser causados por empreendimentos de grande porte, passando o meio-ambiente a ser oficialmente integrado no planejamento urbano.

Aspecto muito importante do Estatuto da Cidade e que merece ser ressaltado é a obrigatoriedade da participação da sociedade civil na elaboração do PD e de sua implementação, conforme o § 4º do art. 40:

No processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

O art. 43 do Capítulo IV – Da Gestão Democrática da Cidade reforça o artigo referido anteriormente quando faz referência à obrigatoriedade de debates, audiências e consultas públicas para a garantia da democracia no planejamento do município, não mais vinculando exclusivamente ao PD, mas a questões diversas. 

Neste mesmo Capítulo IV citado, encontra-se importante referência à participação da sociedade civil nos órgãos metropolitanos, como pode ser verificado na citação a seguir:

Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa (grifo nosso) participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.
 

Considera-se que este artigo seja de suma importância quando se investiga os aspectos sócio-institucionais de uma dada região metropolitana apesar da palavra significativa deixar margem de dúvida sobre o quanto se espera em índices quantitativos da representação oficializada da sociedade civil.

Bruna (2002) considera que o Estatuto permite integrar o controle das questões urbanas com as ambientais, colaborando desta maneira para a implantação das Agendas 21 Locais. Esta colocação vai ao encontro ao cerne desta pesquisa quando relaciona o planejamento urbano à Agenda 21 Local.

O Estatuto da Cidade traz inúmeras inovações para o planejamento e a gestão urbana ambiental dos municípios, mas depende essencialmente de como cada municipalidade e comunidade utilizarão os instrumentos por ele fornecidos. 

NOTAS:

[1] Institutos Tributários e Financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU, contribuição de melhoria e incentivos e benefícios fiscais e financeiros.

[2] Institutos Jurídicos e Políticos: desapropriação, servidão administrativa, limitações administrativas, tombamentos de imóveis ou de mobiliário urbano, instituição de unidades de conservação, instituição de zonas especiais de interesse social, concessão de uso especial para fins de moradia, parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, usucapião especial de imóvel urbano, direito de superfície, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, transferência do direito de construir, operações urbanas consorciadas, regularização fundiária, assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos, referendo popular e plebiscito.

[3] IPTU = Imposto sobre a propriedade predial e territorial.

[4] As razões dos vetos presidenciais foram fundamentas na "Mensagem nº 730, de 10 de julho de 2001", destinada ao Presidente do Senado Federal.

[5] Relação entre a área edificável e a área do terreno.