4.3 - Avaliação das experiências na construção de Agendas 21 Locais

4.3.1 - Agenda 21 do Município de Itanhaém

A descrição do processo de construção da Agenda 21 de Itanhaém evidencia que na realidade o município não possui uma Agenda 21 Local. Apesar do processo ter sido iniciado, teve uma curta duração, pouco se avançou, e nada produziu.

Fica claro que o objetivo não era o de buscar junto à comunidade, suas dificuldades e anseios, construindo assim em conjunto, o cenário de cidade sustentável desejada, dentro das diretrizes formuladas pela Agenda 21 Global, mas o de desenvolver programas instituídos pelas diversas Secretarias Municipais, programas estes elaborados dentro de uma visão considerada adequada ao desenvolvimento sustentável, buscando-se o respaldo da população em seminários programados.

A documentação de todo o processo é bastante deficitária. Não existem registros oficiais das reuniões do Grupo de Trabalho, assim como de conclusões sobre o único seminário realizado.

O processo foi interrompido na mesma gestão administrativa que o iniciou, em um espaço de tempo inferior a um ano. Este dado remete à constatação anterior da falta de documentação. Fica a dúvida sobre o por quê da paralisação que não pode ser respondida nem por eventuais informações verbais, devido à mudança de administração na gestão seguinte, com a alteração do efetivo municipal.

Observa-se que apesar de não seguir as recomendações do MMA para a construção do processo, e não ter havido uma continuidade, pelo menos houve o interesse da municipalidade em adequar as políticas públicas aos parâmetros da sustentabilidade.

4.3.2 - Agenda 21 do Município de Santos

Ao se engajar no Programa de Comunidades Modelo (PCM), a Prefeitura do Município de Santos, atendendo às diretrizes do capítulo 28 da Agenda 21 Global – Iniciativas das Autoridades Locais em Apoio à Agenda 21, onde constam as recomendações a serem estabelecidas sobre as práticas consensuais para a implementação da Agenda 21 em suas respectivas localidades, desenvolveu uma ampla consulta à sociedade, dando oportunidades de discussões tanto aos grupos majoritários e tradicionais, como também aos grupos normalmente marginalizados em processos de decisões.

Foram emitidos convites para as diversas organizações existentes na cidade, com o intuito de inserir no processo o maior número possível de atores sociais, de forma heterogênea. Houve a preocupação de agendar os eventos em datas, horários e locais que propiciassem a presença de todos. Procurou-se o apoio da imprensa para a divulgação inicial dos encontros e debates. Estes fatos podem ser considerados positivos dentro do contexto geral do processo.

A análise dos componentes do Grupo de Sustentação e da Equipe de Projeto aponta para características importantes do processo:

Para compor a Equipe de Projeto, que tinha um caráter deliberativo e, portanto, representava o poder de decisão das ações, só foram chamados funcionários das Secretarias Municipais, mais especificadamente, em um primeiro momento, os coordenadores de projetos que tivessem sido apresentados nos seminários da primeira fase do processo. Posteriormente, por recomendação da coordenação geral do ICLEI, foram convocados representantes das demais Secretarias e autarquias. Representantes da sociedade civil só receberam convites para participação em reuniões esporádicas.

Esta exclusão dos representantes da sociedade civil na finalização do processo decisório foi constatado pela coordenação do ICLEI através dos relatórios de análise enviados pela pesquisadora local a cada três meses, e resultou na recomendação de inclusão de participantes do Grupo de Sustentação. Porém, quando convidados para compor a equipe, de maneira voluntária, somente três pessoas se apresentaram, demonstrando a falta de interesse ou o deslocamento na atividade devido a desvantagem em termos quantitativos.

Em relação ao Grupo de Sustentação, deu-se a oportunidade de inserção, através de inscrições, a todos os participantes dos seminários. Obteve-se o interesse de onze organizações, que totalizaram a adesão de 76 munícipes. Considerando uma população de aproximadamente 415.000 habitantes, este número é considerado extremamente baixo, demonstrando ausência de interesse real, por parte da comunidade, em atuar nos programas municipais participativos. 

Apesar do grupo ser heterogêneo, faltaram representantes de comunidades específicas e importantes dentro das características da cidade, como atores do setor portuário, turístico e pesqueiro. O pouco comparecimento às reuniões evidenciou que o comprometimento era ainda em menor grau, pois em nenhuma das reuniões houve a presença de mais de 50% dos componentes.

A descontinuidade do processo pode ser atribuída, em parte, à falta de organização da equipe coordenadora que iniciou o PCM, no que se refere em elaborar um cadastro (devidamente atualizado periodicamente), das organizações existentes no município, assim como em atentar ao retorno de interesse da comunidade durante a elaboração dos trabalhos, o que pode ser feito através de aferições de presenças espontâneas e das solicitadas, com posterior análise e ações.

A falta de divulgação na mídia, escrita e falada, sobre a evolução dos trabalhos, com esclarecimentos quanto às metas propostas e o efetivamente alcançado, pode ser considerada como um dos fatores que faltou na composição; poderia ter conseguido a adesão de munícipes ou outros grupos no decorrer do processo.

Em relação à participação da sociedade civil organizada, destacam-se 3 pontos:

Anteriormente ao inicio do processo de conscientização da população para a Agenda 21 Local já existiam várias organizações da sociedade civil engajadas na busca de soluções para os problemas da cidade, incluindo aqui os grupos do 3º setor. 

As atas de reuniões do período em que o ICLEI estava promovendo o PCM mostram uma variedade de grupos distintos e heterogêneos. Porém, esta participação foi sazonal por parte da maioria dos grupos. Poucos se mantiveram presentes do começo ao final do processo. 

Do ano de 1997, quando houve a paralisação do processo junto à sociedade, até a data atual, alguns grupos se desfizeram ou foram privados de alguns dos membros. Outros foram criados, passando a atuar em fases posteriores da Agenda 21 Local.

A dificuldade financeira, por que passam várias dessas organizações, não permitiu que muitos mantivessem endereços fixos por muito tempo, ou tenham páginas próprias no serviço de Internet, desfavorecendo possíveis contatos ou engajamento de mais pessoas. Muitos dos nomes inseridos nas documentações oficiais não foram localizados, e em algumas outras equipes não foi encontrado alguém que tivesse feito parte efetiva processo.

Considerando-se o exposto, conclui-se na dificuldade de se reunir grupos ou pessoas diversas, com interesses específicos, em torno de um objetivo comum, de uma forma assídua e com verdadeiro comprometimento.

O fator político é muito importante em vários aspectos. Houve uma troca de partido da administração devido às eleições, que afetou o andamento geral das atividades.As respostas oficiais do ICLEI quando indagados a respeito do assunto, na fase anterior às eleições, esclareceu que o compromisso do órgão era com a cidade, transcendendo a administração da época.

Porém, quando a nova equipe gestora assumiu o governo, o ICLEI não atuava mais na Agenda 21 Local de Santos. A dissociação ocorreu ainda na época das campanhas, quando os participantes que também faziam parte do quadro político se desinteressaram pelo andamento do projeto e não aceitaram o relatório apresentado sobre a realidade dos acontecimentos.

Porém, o comportamento da cidade, em relação a todos os segmentos da sociedade, consistia num dado importante para a documentação almejada. A desarticulação era apontada como característica do país, podendo ser estendida para outras localidades brasileiras. 

A nova representação política não demonstrou interesse real pela continuidade da produção da Agenda 21, como um documento de elaboração contínua, dentro de um modelo participativo, que traduz planos de ações para o alcance de metas esperadas pela comunidade.

Ficou demonstrado, tanto na atuação da primeira administração quanto na atual, que o papel do governo local é imprescindível como indutor e facilitador do processo. A ausência de comprometimento por parte do Poder Municipal inibe a formulação da Agenda 21 Local, mesmo quando há interesse por parte da comunidade.

Verificou-se que em nenhuma das fases houve a presença ou a demonstração de interesse por parte do órgão legislativo. Poderia ter sido um fator auxiliar importante, no momento que viabilizasse a divulgação dos interesses da sociedade a partir de discussões junto aos demais vereadores, aventando-se até a possibilidade da apresentação de projetos de lei sobre algumas das propostas a serem implantadas.

A participação das ONGs também mostrou uma fragilidade de composição interna das mesmas, e de integração com as demais organizações, governamentais e não governamentais. Quando ficou determinada a opção pela questão dos Resíduos Sólidos, assunto que tratava de um interesse de toda a cidade, houve um esvaziamento na participação da sociedade civil, com o afastamento de grupos que não se integraram por considerar que o assunto estava desvinculado de seus objetivos primordiais.

Constata-se aqui que também não há por parte de muitas ONGs um comprometimento com outras questões que não estejam diretamente relacionadas aos seus próprios interesses, prejudicando uma integração em benefício da sociedade como um todo.

A documentação de todo o processo, isto é, reuniões, presenças, sugestões, aprovações e indeferimentos, anteprojetos, projetos, diagnósticos, desenvolvimento de programas é fundamental para o processo em si, para a continuidade deste e para a troca de experiências na busca do aperfeiçoamento.

É justificada a posição do ICLEI em focalizar os esforços da documentação para um só projeto, porque visava a um objetivo específico do Programa Comunidades Modelo, que envolvia um universo muito maior. Porém, deveria ter havido por parte da municipalidade e da comunidade um interesse próprio no registro das ações e decisões, o que teria evitado que muitos fatos e idéias se perdessem no tempo, com enormes dificuldades para o resgate das mesmas.

A documentação do processo, em todas as suas fases, tem como finalidade a verificação dos caminhos trilhados e a reavaliação das metas traçadas, servindo como base para novas tomadas de decisões, em fases mais avançadas. Além disso, deve ser considerado o valor como modelo, positivo ou negativo, que pode ser incorporado aos diversos documentos elaborados, colaborando para o sucesso em outras municipalidades.

O sucesso da experiência da cidade de Piracicaba descrita no Capítulo 2 leva a fazer algumas comparações entre os dois processos. Um dos primeiros aspectos que se destaca na comparação entre os dois exemplos descritos é a organização: enquanto Piracicaba praticamente cumpre todos os requisitos sugeridos pelo ICLEI e pelo MMA, o município de Santos, mesmo com a ajuda técnica disponibilizada pela instituição canadense, mostrou um processo descontínuo, descompassado e desintegrado.

O aporte financeiro por parte de um forte grupo empresarial em Piracicaba pode ser considerado como um dos fatores preponderantes para o sucesso que a construção da Agenda Local vem obtendo. Usa-se este termo com sentido de continuidade porque fica claro no estudo do caso que Piracicaba realmente apreendeu que a Agenda 21 Local é um processo contínuo e dinâmico.

O recurso financeiro é um dos itens essenciais para a montagem de uma estrutura organizacional, que poderá desenvolver os diversos trabalhados requeridos sem os atropelos e desvantagens que a falta de um suporte financeiro propicia, e o processo de Santos contou com aportes técnicos, mas não monetários.

A real mobilização da comunidade em todas as etapas seja como entidade jurídica ou pessoa física, também é bastante relevante. Esta mobilização é alcançada através da ampla divulgação e da formação de agentes multiplicadores que trabalhem para a adesão de novos membros ao processo. Somente uma ampla participação retrata os verdadeiros cenários desejados para o município, como uma expressão da maioria.

Em Piracicaba também se pode verificar o envolvimento do poder público, executivo e legislativo, que foi e continua sendo fundamental para o efetivo sucesso da implementação dos diversos projetos almejados. Generalizando para outros processos, considera-se que mesmo que não componham o grupo inicial, suas presenças ativas em fases posteriores permitem a viabilização da integração da comunidade com seus representantes, resultando em melhorias para a administração da cidade.

4.3.3 Agenda 21 Regional

A tentativa de construção da Agenda 21 Regional não obteve sucesso no período de tempo pesquisado. Porém, todo o processo de reveste de relevância quando se considera o valor do aprendizado conquistado frente às inúmeras dificuldades que se apresentaram e às discussões desenvolvidas.

Durante todo o transcorrer do processo foram realizadas várias tentativas de sensibilização da comunidade e dos poderes públicos através da realização de seminários. Estes eventos iniciaram-se com um fator considerado primordial, que foi a divulgação do conhecimento do que seria uma Agenda 21, e de experiências de outras cidades brasileiras. 

Mas, não foram suficientes para agregar os executivos municipais, e estabelecer parcerias ou patrocínios. Foram eventos que contaram com pouquíssima divulgação, fato que aponta para a importância da inserção dos meios de comunicação.

Esta experiência, que se estendeu por dois anos e meio, construiu as bases para o início de um efetivo processo através da formatação de documentos, onde as etapas propostas contemplam um planejamento estratégico e participativo.

Encontra-se em sintonia com as recomendações do MMA quando dispõe que para a definição de ações regionais em busca de um desenvolvimento sustentável, seria necessário primeiro um inventário sócio-ambiental da região e um levantamento das necessidades expressas pela comunidade.

A Agenda 21 de Leicester também adotou, com sucesso, como uma de suas metodologias, o levantamento das satisfações, insatisfações e expectativas da comunidade. Porém, cabem duas ressalvas nesta comparação:

a) não foi a única metodologia empregada, tendo desenvolvido três frentes de aquisição de dados;

b) enquanto a população de Leicester era de 280.000 habitantes, a RMBS possui um contingente cinco vezes maior, podendo-se dizer que o universo trabalhado corresponderia à cidade de São Vicente ou a de Guarujá, isoladamente.

Por outro ângulo, verifica-se que não foram seguidas muitas das proposituras formuladas pelo ICLEI a partir do resultado do PCM, como a inclusão de parcerias multi-setoriais, e a identificação de recursos financeiros logo ao início do processo, assim como o envolvimento dos líderes políticos.

O grupo que deu início ao processo era de fato diversificado, mas não contemplava grande parte dos setores da sociedade regional como as associações de bairro e de classe, representantes do porto, do setor pesqueiro, indústria e comércio, universidades e escolas. A indecisão em se proceder à inserção de novos interessados, junto à rígida posição do grupo inicial, dificultou eventuais participações que poderiam contribuir com o processo.

Outra característica do trabalho desenvolvido por este grupo foi a falta de definição de responsabilidades entre os membros, com o intuito de alavancar as ações. O único comprometimento era o de comparecimento às reuniões, sem nenhum tipo de ação externa programada, dependendo de iniciativas individuais.

Nesta experiência também se detectou o mesmo problema de Santos, no que se refere à falta de registros das discussões, e organização dos documentos. Com a paralisação dos trabalhos, os documentos ficaram dispersos, visto nunca ter havido um local físico associado ao processo, e pessoas responsáveis por esta função.

O quadro 4.3 apresentado a seguir, sistematiza os aspectos positivos e os negativos, que foram observados no processo.

Aspectos Positivos

Aspectos Negativos

Participação de setores de instituições estaduais e federais; Demonstração de interesse por parte de diversas ONGs regionais em se agregar ao processo; Perseverança por parte de muitos dos componentes do grupo original, em dar continuidade ao processo; Formatação de documentos de base; Proposta em consonância com as diretrizes sustentáveis.

Falta de recursos financeiros; Desinteresse dos executivos municipais em participar do processo; Falta de apoio oficial dos governos estadual e federal; Divulgação precária na mídia escrita e falada; Ausência de infra-estrutura física referencial; Falta de documentos e relatórios gerados com resoluções tomadas; Ausência das instituições metropolitanas: AGEM e CBH-BS; Falta de embasamento teórico por parte de alguns membros; Fraco comprometimento por parte de vários membros do grupo; Grupo fechado.

Conforme observado no relato de construção deste processo, a pauta de diversas reuniões versou sobre a falta de recursos financeiros para a viabilização de ações efetivas. Este fator foi mais preponderante para a estagnação dos trabalhos do que o desinteresse por parte dos poderes públicos municipais. A experiências de Piracicaba serve de suporte para esta afirmação, visto os representantes do executivo e do legislativo só terem aderido ao processo posteriormente.

A ausência de representantes da AGEM e do Comitê da Bacia Hidrográfica da Baixada Santista pode ser considerada como uma perda de oportunidades de agregar conhecimentos e forças de ação. Além de serem instituições metropolitanas legalmente constituídas, acumulam uma série de relatórios, estudos e levantamentos sobre a região, fundamentais para a elaboração do almejado diagnóstico situacional proposto pelo Grupo Gestor.

Interessante observar que na experiência da Bacia Hidrográfica do Pirapama, relatado anteriormente nesta pesquisa, a Agenda 21 foi decorrência dos trabalhos desenvolvidos pelo Comitê da Bacia para a elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentável. Este caso demonstra empiricamente o alto vínculo entre a instituição Comitê de Bacia e o instrumento Agenda 21 Local.