1.4 - Meio-Ambiente e a Esfera de Representação Normativa 

Quando se realiza o recorte da questão ambiental sobre a sustentabilidade das cidades, torna-se necessário um levantamento das legislações que regem as ações neste âmbito, assim como sua evolução no tempo em relação ao progresso da consciência ambiental, com o objetivo de verificar as alterações ocorridas no âmbito das instituições responsáveis pela propositura dos diplomas legais em nosso país.

A seguir são apresentados somente os principais diplomas legais relacionados ao meio-ambiente, pois, devido à amplitude da legislação, e desejando-se não estender em demasia os tópicos de embasamento da presente pesquisa, considerou-se necessário uma seleção que privilegiou as leis, decretos e normas mais pertinentes à questão da sustentabilidade das cidades.

1.4.1 - Legislação no Brasil 

A maioria das leis brasileiras referentes ao Meio-Ambiente data da década de 1980, quando o país estava voltado para o desenvolvimento econômico a qualquer preço, sem visões em relação às questões ambientais, o que permitiu que estas leis tivessem em seus escopos, diversos tipos de agressão à natureza.

O primeiro Código Florestal foi elaborado em 1934 e reformulado em 1965, tendo sido editado através da Lei nº 4.771. Em 1989 foi alterado pela Lei nº 7.803, e em 2001 pela Medida Provisória 2.080/62. Na versão de 1965 esta lei permitia a substituição de florestas virgens por artificiais homogêneas, desde que isso fosse feito para o desenvolvimento. A versão atual determina a proteção das florestas nativas, e define como áreas de preservação permanente uma faixa de 30 a 500 metros ao longo das margens dos rios.

Após a Conferência de Estocolmo em 1972, a posição brasileira sofreu alterações e iniciaram-se ações mais efetivas. Com o Decreto nº 73.030, de 30 de outubro de 1973, foi criada a Secretaria Especial do Meio-Ambiente, com orientação para a conservação do Meio-Ambiente e o uso racional dos recursos naturais. 
Em 31 de agosto de 1981 foi sancionada a Lei nº 6.938, a qual dispõe sobre a "Política Nacional do Meio-Ambiente".

Em seu art. 2º §I estabelece que O meio-ambiente será considerado como "[...] patrimônio público a ser assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo", completando no art. 3º §I que se entende por meio-ambiente "o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida de todas as suas formas".

No art. 4º, destinado aos objetivos da referida Política, é encontrado no §I um parâmetro bastante similar ao desenvolvimento sustentável, quando define que visará “à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio-ambiente e do equilíbrio ecológico”. Esta lei criou o Sistema Nacional do Meio-Ambiente (SISNAMA), e inserido nele o Conselho Nacional do Meio-Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo com funções de assessorar, estudar e propor diretrizes políticas governamentais para o meio-ambiente e os recursos naturais podendo deliberar sobre normas e padrões dentro do âmbito de sua competência.

O CONAMA é composto por representantes de todos os Ministérios e Secretarias da República, de todos os governos estaduais, representantes de municípios, de entidades de classe, de ONGs e de entidades ambientalistas. O Conselho Superior do Meio-Ambiente (CSMA) foi também instituído nesta lei como o órgão superior na hierarquia do SISNAMA, com a finalidade de assessorar o Presidente da República na questão do Meio-Ambiente.

Neste mesmo ano de 1981 também foi aprovada a Lei nº 6.902, primeira lei ambiental do País destinada à proteção da natureza, dispondo sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental, posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 99.274/90.

No art. 1º desta Lei, as Estações Ecológicas ficam definidas como "[...] áreas representativas de ecossistemas brasileiros, destinadas à realização de pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista”, sendo que nos parágrafos subseqüentes esclarece-se que 90% destas áreas ficam destinadas à preservação integral da biota, podendo nos 10% restantes ser realizadas pesquisas que acarretem modificações no ambiente natural.

As "Áreas de Proteção Ambiental" (APAs) são determinadas quando houver relevante interesse público na proteção ambiental do local, visando assegurar o bem estar das populações humanas e a conservação ou melhoramento das condições ecológicas locais. Ao contrário das "Estações Ecológicas", são áreas habitáveis, porém, com restrições de atividades que podem ser exercidas.

Duas resoluções do CONAMA são de extrema importância para a preservação do Meio-Ambiente. A "Resolução 01/86" além de definir o termo impacto ambiental, estabeleceu as diretrizes para a implementação da Avaliação do Impacto Ambiental como um dos instrumentos da "Política Nacional do Meio-Ambiente", vinculando o licenciamento de atividades modificadoras do meio-ambiente à aprovação, por parte de órgão estadual competente e pelo IBAMA, de um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), a ser elaborado pelo interessado.

A seguir, é transcrita a definição de impacto ambiental conforme o art 1º da referida Resolução:

[...] qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio-ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humana que, diretamente ou indiretamente, afetam:

I. a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II. as atividades sociais e econômicas;

III. a biota;

IV. as condições estéticas e sanitárias do meio-ambiente;

V. a qualidade dos recursos ambientais.

Enquanto o EIA contempla as atividades técnicas a serem desenvolvidas, como o diagnóstico ambiental do meio físico, meio biológico e meio sócio-econômico (art. 6º), o RIMA reflete as conclusões do primeiro, devendo apresentar os objetivos, as justificativas e a descrição do projeto, com suas alternativas, a síntese dos prováveis impactos e a caracterização da futura qualidade ambiental da área de influência - art. 7º. Cabe ressaltar a obrigatoriedade de descrever os efeitos esperados para as medidas mitigadoras a serem tomadas em relação aos impactos negativos.

Em 1997 o CONAMA editou a Resolução 237 revisando os procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental, e incorporando a este os instrumentos de gestão ambiental. Em seu inciso IV, art. 1º, define "Impacto Ambiental Regional" como "[...] é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente [...], no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados, sendo que estes deverão ter seu licenciamento autorizado pelo IBAMA".

Pode-se transportar esta definição para o caso específico dos Municípios, pois nem sempre os impactos de uma atividade ficam restritos à área do município onde está sendo implantada ou exercida.

A Constituição Federal de 1988 dedicou vários artigos ao meio-ambiente, tendo sido a primeira Constituição Brasileira a reservar ao assunto um capítulo exclusivo. Destaca-se aqui o de número 225, onde é disposto que: "[...] todos têm direito ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".

O Instituto Brasileiro do Meio-Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) foi criado em 22 de fevereiro de 1989 através da Lei nº 7.735, e ficou sendo o responsável pela coordenação, execução e fiscalização da política nacional e das diretrizes governamentais fixadas para o meio-ambiente.

Sua criação foi resultado da fusão da Secretaria Especial do Meio-Ambiente, da Superintendência da Borracha, da Superintendência da Pesca e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (SIQUEIRA, 2001). Através do Decreto 99.274/90, que regulamentou a Lei 6.902/81 referida anteriormente, o IBAMA ficou caracterizado como o Órgão Executor do SISNAMA.

No ano de 1990 foi criada a Secretaria do Meio-Ambiente da Presidência da República, com as funções de formular, coordenar, executar e fazer cumprir a Política Nacional do Meio-Ambiente, tendo sido extinta com a criação do Ministério do Meio-Ambiente, através da Lei nº 8.490, de 1992.

Em relação às Bacias Hidrográficas, o controle por parte do governo federal só teve início em 1978, ocasião em que foi criado o Comitê Especial de Estudos de Bacias Hidrográficas. A partir deste Comitê foram criados Comitês Executivos para cada bacia específica.

A Lei Federal nº 9.433, de janeiro de 1997, estabeleceu o "Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos" e instituiu a "Política Nacional de Recursos Hídricos", definindo a água como recurso natural limitado e dotado de valor econômico, e descentralizando a gestão dos recursos hídricos, que passou a contar com a participação do Poder Público, usuários e comunidades.

Um dos instrumentos da nova Política é o "Plano de Recursos Hídricos" a ser elaborado por bacia hidrográfica (unidades básicas de planejamento), por Estado e para o País, gerenciando e compatibilizando os diferentes usos da água, dentro da perspectiva de crescimento demográfico e racionalização de uso.

Podem ser ainda citadas como legislações ambientais essenciais ao embasamento deste trabalho:

Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988: Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – GERCO. Além de definir as diretrizes para a criação do GERCO, define Zona Costeira como o espaço geográfico da interação do ar, do mar e da terra, incluindo os recursos naturais e abrangendo uma faixa marítima e outra terrestre. Permite que os Estados e os Municípios costeiros instituam seus próprios planos de gerenciamento costeiro, prevalecendo as normas mais restritivas.

Lei nº 8.171, de 11 de janeiro de 1991: Política Agrícola Brasileira. Define a responsabilidade do Poder Público, dos proprietários de direito e dos beneficiários da reforma agrária quanto a disciplina e uso racional do solo e da água, e em relação à proteção da fauna e da flora. Aqui as bacias hidrográficas são definidas como unidades básicas de planejamento, uso, conservação e recuperação dos recursos naturais (reiterado na Lei nº 9.433/97, já referenciada). Trata também da pesquisa agrícola quanto à sua responsabilidade em relação à preservação da saúde e do ambiente.

Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998: Lei de Crimes Ambientais. Trata das infrações e punições a serem aplicadas às pessoas jurídicas autoras ou co-autoras de infrações ambientais, as quais podem ser extintas por ocasião da recuperação do dano ambiental.

Lei nº 9795, de 27 de abril de 1999: dispõe sobre a educação ambiental e institui a Política de Educação Ambiental. Através desta Lei ficou estabelecido que a educação ambiental passou a ser um componente obrigatório nos parâmetros da educação nacional, sendo um direito a todos. Além da responsabilidade do Poder Público e das instituições educativas, também foram incumbidos os meios de comunicação de massa, as empresas e a sociedade civil como um todo na disseminação, capacitação e formação dos valores, atitudes e habilidades voltadas à prevenção e solução de problemas ambientais. 

Decreto nº 3.920, de 20 de abril de 2000: dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Florestas (PNF). Com a prerrogativa de ser constituído de projetos concebidos e executados de forma participativa e integrada, destaca-se entre seus objetivos: 1) o estímulo ao uso sustentável de florestas nativas e plantadas, 2) o fomento as atividades de reflorestamento, 3) a recuperação de florestas de preservação permanente, 4) repressão a desmatamentos ilegais, e 5) o estímulo à proteção da biodiversidade e dos ecossistemas florestais.

Lei n° 9.984, de julho de 2000: dispõe sobre a criação da Agência Nacional das Águas (ANA), como órgão responsável pela execução da Política Nacional de Recursos Hídricos. Autarquia com autonomia administrativa e financeira, e vinculada ao MMA, tem como sua principal competência a implementação do gerenciamento dos recursos hídricos no país, disciplinando a utilização dos rios, de forma a evitar a poluição e o desperdício, para garantir água de boa qualidade às gerações futuras [1]. 

Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000: Instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), tendo sido regulamentada em agosto de 2002 pelo Decreto Presidencial n° 4.340. Consta no art. 3º que o SNUC "[...] é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais,[...]".

Seus principais objetivos podem ser resumidos à proteção, contribuição e restauração da diversidade dos ecossistemas naturais do território nacional na promoção do desenvolvimento sustentável.

Importante ressaltar a definição da unidade de conservação inserida no §I do art. 2º: "[...] espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção". Alterou a Lei nº 6.902/81. 

Decreto n° 4.297, de 10 de julho de 2002: estabelece critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil (ZEE), visando regulamentar o art. 9º, § II, da Lei 6.939/81. Estabelece medidas e padrões de proteção ambiental, dos recursos hídricos e do solo, e a conservação da biodiversidade, de modo a organizar as ações dos agentes públicos e privados na utilização dos recursos naturais (art. 2º e 3º).

A competência de elaborar e executar o ZEE nacional ou regional é do Poder Público Federal, podendo estabelecer articulações e cooperações com os Estados. O território nacional passa a ser dividido em zonas definidas segundo "[...] as necessidades de proteção, conservação e recuperação dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável" (art. 11º).

Devido ao grande número de projetos de lei na Câmara dos Deputados sobre resíduos sólidos, foi criada em 2001 uma Comissão Especial com a finalidade de dar parecer a estes projetos, e elaborar um projeto de lei sobre a "Política Nacional dos Resíduos Sólidos".

Este projeto estabelece princípios, objetivos e diretrizes para o gerenciamento dos diversos tipos de resíduos sólidos. Institui a criação de taxa/tarifa de lixo pelo município, estabelece também o Fundo Municipal de Resíduos e o Fundo Federal de Resíduos. Torna a coleta seletiva obrigatória em municípios com mais de 100 mil habitantes e o gerador do resíduo responsável por seu gerenciamento. Até a presente data (N.E.: 2003), este projeto de lei continua em discussão, não tendo ainda sido promulgada.

1.4.2 - Legislação no Estado de São Paulo 

A primeira lei para controle ambiental no Estado de São Paulo foi promulgada em 1962, Lei nº 6.884, dispondo sobre os parques e florestas estaduais, e os monumentos naturais. Em 1973 através da Lei nº 118 foi criada a CETESB com o objetivo primordial de controlar a poluição das águas no território estadual, tanto a destinada ao abastecimento público e a outros usos, como também as águas residuárias [2].

Em 1975 foi editada a Lei de Proteção aos Mananciais, Lei nº 898/75, com o objetivo de orientar a ocupação das bacias hidrográficas dos mananciais de abastecimento da RMSP. Porém, não houve a esperada mudança no quadro de ocupação das áreas das Bacias da Billings e Guarapiranga, e nem o desejado isolamento dos corpos d’água, pois as margens das represas continuaram a ser ocupadas por assentamentos humanos (SMA, 1997).

No ano seguinte de 1976, foi promulgada a Lei nº 1172, com as mesmas intenções de se evitar o adensamento populacional e a poluição das águas, e estabelecer parâmetros de uso e ocupação do solo para as áreas de proteção aos mananciais. As duas leis não lograram impedir a ocupação predatória às margens das bacias, que se expandiu ao longo dos anos, evidenciando a necessidade de revisão da legislação pertinente.

Somente em 1997 foi instituída a Lei Estadual nº 9.866, Lei de Proteção das Bacias Hidrográficas dos Mananciais de Interesse Regional do Estado de São Paulo, portanto, após vinte anos de vigências das duas leis referidas anteriormente, onde foram definidas diretrizes e normas para a proteção e recuperação das bacias do estado.

No art. 2º, transcrito a seguir, fica claro a preocupação do governo estadual com a integração entre a preservação do Meio-Ambiente e as políticas habitacionais.

Artigo 2º - São objetivos da presente lei:

I – preservar e recuperar os mananciais de interesse regional no Estado de São Paulo;

II – compatibilizar as ações da preservação dos mananciais de abastecimento e as de proteção ao meio-ambiente com o uso e ocupação do solo e o desenvolvimento econômico;

III – promover uma gestão participativa, integrando setores e instâncias governamentais, bem como a sociedade civil;

IV – descentralizar o planejamento e a gestão das bacias hidrográficas desses mananciais, com vistas à sua proteção e à sua recuperação;

V– integrar os programas e políticas habitacionais à preservação do meio-ambiente. 

Através desta Lei fica definido que "Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais" refere-se a uma ou mais sub-bacias hidrográficas dos mananciais de interesse regional para abastecimento público, devendo ser definida e delimitada por proposta do Comitê de Bacia Hidrográfica. Fica também estabelecido o vínculo desta Lei ao Sistema Estadual de Recursos Hídricos, instituído em 1991.

O controle da poluição do meio-ambiente foi o objeto da Lei Estadual nº 997, de 31 de maio de 1976. Além de proibir o lançamento ou liberação de poluentes nas águas, no ar ou no solo, instituiu o licenciamento ambiental junto ao órgão estadual competente, para a instalação, construção e ampliação, assim como operação ou funcionamento de fontes de poluição, aqui incluindo os loteamentos e os desmembramentos, conforme estilou o Decreto nº 8.468/76.

Os assentamentos às margens das Bacias Billings e Guarapiranga, compostos por imóveis ocupados por uma população de baixa renda, permaneceram em situação irregular frente à municipalidade devido à impossibilidade de registro no Cartório de Imóveis, devido justamente aos ditames destas Leis e à Lei Federal nº 6.766/79 (MARICATO, 2001).

A Lei Estadual nº 7663/91 estabeleceu normas de orientação à Política Estadual de Recursos Hídricos e ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SIGRH). A partir desta Lei, as bacias hidrográficas passaram a ser consideradas como Unidades de Gerenciamento Hídrico (UGRHI). Ficou estabelecido um sistema de gestão descentralizado e participativo, e tornou-se obrigatório a realização de Planos de Bacias, com a finalidade de articular as ações e maximizar os recursos financeiros para o setor hídrico [3].

Outro documento jurídico de extrema importância ambiental é a Lei nº 10.019, de 03 de julho de 1998, que dispõe sobre o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro (PEGC ou GERCO), através do qual a Zona Costeira do Estado passou a ser dividida em quatro partes, sendo a Baixada Santista um setor específico. Seu objetivo principal é o de disciplinar e racionalizar a utilização dos recursos naturais da Zona Costeira, visando a melhoria da qualidade de vida das comunidades locais e a proteção dos ecossistemas costeiros.

Em relação à gestão ficou determinado que o Plano Estadual deve ser elaborado em conjunto com o Estado, os Municípios e a Sociedade Civil organizada, e entre suas metas destaca-se a execução do Zoneamento Ecológico-Econômico - um dos instrumentos do PEGC - em parceria com os Municípios de cada setor.

O Decreto nº 47.303, de 7 de novembro de 2002, institui e disciplina a composição e o funcionamento do Grupo de Coordenação Estadual e dos Grupos Setoriais de Coordenação referidos no Capítulo IV, art. 8º do Plano, viabilizando a elaboração do mesmo.

Ressalta-se aqui, devido a importância em relação ao planejamento regional, o § IV do art. 13º, o qual determina que a Secretaria Executiva de cada Grupo Setorial deve articular-se com os Comitês de Bacias Hidrográficas e com o Conselho de Desenvolvimento da Baixada Santista.

NOTAS:

[1] Essas ações já estavam previstas na Lei 9.433 de 1997, a chamada Lei das Águas.

[2] Originalmente denominada Companhia Estadual de Tecnologia de Saneamento Básico e de Controle de Poluição das águas, a CETESB teve sua denominação oficialmente alterada para Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental através do Decreto nº 5.993/75.

[3] Assunto a ser retomado no Capítulo 3.