2.3 - Experiências Brasileiras na Implantação de Agendas 21 Locais

Em junho de 2000, o Departamento de Articulação Institucional e Agenda 21 do Ministério do Meio-Ambiente (DAI/MMA) cadastrou 15 experiências em todo o país. Em meados de 2001, foram identificadas 124 experiências, com expressiva predominância da região Nordeste (mais de 50%), e, em agosto de 2002, os levantamentos realizados por intermédio de questionários encaminhados aos estados e municípios relacionaram 204 experiências.

Este levantamento mais recente mostrou que um dos processos era estadual, Pernambuco; que em cinco municípios - Florianópolis, Joinville em SC, Serra e Vitória em ES e Piracicaba em SP, as Agendas 21 Locais eram consideradas como prontas; e, que as 198 experiências restantes estavam em processo de elaboração, sinalizando um expressivo aumento dos processos da região Sudeste.

Numericamente, cada região do país tem a seguinte quantidade de processos: 
Nordeste: 69; 
Sudeste: 72; 
Sul: 29; 
Centro–Oeste: 18; 
Norte: 16.

A figura 2.1 demonstra, graficamente e em termos percentuais, como as referidas agendas estão distribuídas em nível macro-regional. 

Figura 2.1: Percentuais de Agenda 21 Local por Região
Fonte: MMA, 2002.
N.E.: a figura original deixou de incluir a legenda da última cor, que corresponde à região Norte

Para uma melhor percepção desta distribuição das Agendas 21 Locais no território nacional é apresentada a figura 2.2, a seguir, onde pode ser observada a concentração nas áreas próximas ao litoral.

Figura 2.2: Agendas 21 Locais no Brasil
Fonte: MMA, 2002.

Inicialmente pretendia-se promover a elaboração da Agenda 21 Nacional somente através da realização de workshops e seminários, porém, ficou constatada a necessidade de uma ampliação das discussões, devido principalmente às dimensões territoriais do País e à diversidade de características de desenvolvimento econômico, social e cultural.

Foi então incluída nos trabalhos, a elaboração de um documento síntese, denominado Agenda 21 Brasileira - Bases para Discussão. Este documento foi entregue formalmente ao Presidente da República, em junho de 2000, marcando a inserção da Agenda na pauta política do País.

Em dezembro de 1997, portanto, onze meses após a criação da CPDS, foi aprovada a metodologia de elaboração da Agenda, onde ficou determinado que a Agenda 21 Brasileira não deveria replicar os quarenta capítulos da Agenda 21 Global, e que seria um produto de consenso entre os diversos setores da sociedade civil. Estabelecia que deveria ser estruturada em três partes, a saber:

1) Introdução: perfil do país no início do séc. XXI;

2) Temas Prioritários;

3) Estratégias e Meios de Implementação.

Foram definidos seis macro-temas para o desenvolvimento dos trabalhos, que abarcam as complexidades do País e suas regiões. O princípio para definição destes temas foi a análise das potencialidades do País e as fragilidades reconhecidas historicamente no processo de desenvolvimento brasileiro, ou seja, as desigualdades sociais. Procurou-se fugir de temáticas setoriais, passíveis de excluir determinados grupos e reforçar corporações (CARVALHO, 2000).

A partir do desenvolvimento dos trabalhos pelos Consórcios escolhidos através de licitações, foram produzidos e publicados [2] seis documentos temáticos, onde são apresentadas as principais estratégias concebidas:

1) Agricultura Sustentável: 
agricultura intensiva e expansão da fronteira agrícola;
conservação dos solos;
emprego de nutrientes químicos e defensivos;
irrigação;
impactos da passagem de um modelo agrícola químico-mecânico para um modelo baseado nas novas tecnologias, como a biotecnologia e a informática;
assentamentos rurais e fontes energéticas;
saúde e educação no campo;
emprego agrícola;
agro-ecologia e ecosilvicultura;
agricultura familiar;
reforma agrária e extensão rural.

2) Cidades Sustentáveis
Desenvolvimento equilibrado da rede de cidades;
Gestão urbana: normas de respeito ao meio-ambiente e à comunidade; ordenamento do solo urbano; violência, segurança e cidadania; qualidade ambiental das cidades;
Planejamento e orçamento participativos;
Modelos para atender as carências em habitação;
Saneamento e transporte urbano;
Migração campo-cidade;
Impactos da industrialização e dos serviços (turismo, lazer, cultura etc.).

3) Infra-estrutura e Integração Regional
Transporte, telecomunicações e energia renovável;
Integração regional;
Complementaridade e sinergia nos investimentos em infra-estrutura;
"Custo Brasil" (redução);
Dinâmica econômica regional;
Vantagens competitivas regionais;
Mudanças nas políticas e no planejamento regional;
Descentralização da execução e da gestão dos serviços públicos;
Experiências de Agendas Locais implantadas.

4) Gestão dos Recursos Naturais
Regulamentação do uso e ocupação do solo, com inclusão sobre a conservação dos recursos naturais (corredores ecológicos, unidades de conservação, ecossistemas terrestres, costeiros e marítimos, e as bacias hidrográficas);
Florestas: manejo sustentável e conservação;
Biodiversidade: bioproteção, biotecnologia, conservação;
Fauna: caça e comércio ilegal;
Recuperação e proteção de ecossistemas degradados;
Controle de poluição ambiental;
Extrativismo.

5) Redução das Desigualdades Sociais
Formas de combate à pobreza;
Sistema educacional e formação profissional;
Emprego e mercado de trabalho;
Redução das disparidades na distribuição de rendas;
Dinâmica demográfica e os impactos sobre o desenvolvimento;
Direitos humanos (indígenas, crianças e adolescentes, negros e deficientes);
Universalização da cidadania;
Difusão de instrumentos fiscais distributivos, ancorados em parâmetros ambientais (ICMS ecológico).

6) Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentável
Levantamento e exame prospectivo da base de conhecimento sobre a distribuição, magnitude e uso dos recursos naturais;
Análise da capacitação e disponibilidade de profissionais dedicados à geração de novos modelos de gestão ambiental e ao desenvolvimento de tecnologias apropriadas para o desenvolvimento sustentável;
Ecoeficiência dos sistemas produtivos;
Adoção de tecnologias gerenciais, de processo e de produto eficazes, para a gestão sustentável na indústria, agricultura e serviços;
Pesquisa científica e tecnológica governamental e privada;
Pesquisa aplicada às necessidades das comunidades;
Inovação;
Novos métodos de gestão pública e privada (REIS, 1999).

Na continuidade do processo, foram realizados debates estaduais, e ao final destes, encontros regionais. Estes debates resultaram num total de 5.839 propostas aos seis temas da Agenda Nacional. A partir dos relatórios produzidos sobre estes encontros, a CPDS elaborou a plataforma de ação do governo e os compromissos de implementação.

A idéia norteadora da Agenda 21 Brasileira é a de tornar possível a construção de um plano de ação e de planejamento participativo, que permita a formulação de novos parâmetros para o desenvolvimento urbano e ambiental dos municípios brasileiros (FALCOSKI, 2002). Este pensamento pode ser completado com os comentários de BEZERRA (2000, p.7): "Diagnostica e analisa a situação do País, dos Estados e dos Municípios, com a finalidade de planejar seu futuro de forma sustentável".

Segundo documento elaborado pelo próprio MMA (2000), os maiores desafios para a implantação da Agenda 21 Nacional são o desenvolvimento de um método participativo num país com as dimensões territoriais do Brasil, onde existe um grande desnivelamento de conhecimento e informações devido à diversidade socioeconômica e cultural. Deve-se ainda levar em consideração de que não há uma tradição de elaboração de políticas públicas, e que é necessário criar um ideal comum para um País de demandas regionais específicas.

Aspásia Camargo [3] (2000) considera que a Agenda 21 Brasileira será propulsora de grandes mudanças, encerrando com o tradicional modelo industrial predatório, com as desigualdades sociais e com as deficiências originárias e herdadas de uma sociedade colonial e escravista.

A Agenda 21 Brasileira foi lançada em julho de 2002, e de acordo com o MMA (2002) é mais do que um documento, representando um processo de planejamento estratégico participativo. É composta de dois documentos: Ações Prioritárias, o qual estabelece os caminhos preferenciais da construção da sustentabilidade para o nosso país, e Resultado da Consultoria Nacional, onde constam as discussões realizadas.

Terminada esta etapa de elaboração do documento, deu-se início ao processo de implementação das propostas (MMA, 2002). A Agenda 21 Nacional fundamentou as posições do Brasil a respeito do desenvolvimento sustentável na Conferência de Johannesburgo, "Rio+10".

No total, são 21 pontos a serem implementados, discriminados a seguir. Ressalta-se o objetivo de número 10, que se referencia a autoridade metropolitana, propondo sua criação.

1) Produção e consumo sustentáveis contra a cultura do desperdício: promover uma campanha nacional contra o desperdício, restringir a produção de descartáveis, definir uma legislação de resíduos sólidos;

2) Ecoeficiência e responsabilidade social nas empresas: incentivar mecanismos de certificação nas empresas e procedimentos voluntários de monitoramento; estimular a criação de centros de produção mais limpa e de energia renovável; promover a capacitação, a conscientização e a educação dos funcionários das empresas, tornando-os agentes promotores da ecoeficiência;

3) Retomada do planejamento estratégico, infra-estrutura e integração regional: integrar o planejamento regional como parte essencial no desenvolvimento sustentável; implantar projetos de infra-estrutura de forma integrada, também a longo prazo; incorporar a dimensão ambiental nos projetos dos macroeixos de desenvolvimento; elaborar plano diretor nacional de transporte de passageiros a longa distância;

4) Energia renovável e biomassa: incentivar o uso eficiente e a conservação de energia; retomar o planejamento de curto, médio e longo prazos, para o setor energético; reestruturar o Pro-álcool e desvinculá-lo dos interesses do velho setor sucro-alcooleiro; promover pesquisas no desenvolvimento de energia renovável; priorizar uso de fontes alternativas renováveis;

5) Informação e conhecimento para o desenvolvimento sustentável: promover recursos financeiros para pesquisas na área do desenvolvimento sustentável e para a manutenção de pesquisadores no Brasil;

6) Educação permanente para o trabalho e a vida: instituir a Agenda 21 da escola e do bairro; combater o analfabetismo funcional; valorizar o ensino profissionalizante; desenvolver planos de capacitação para qualificação de professores; desburocratizar as escolas; converter os campus universitários em centros de referência, pesquisa e desenvolvimento;

7) Promover a saúde e evitar a doença, democratizando o SUS: promover a elaboração da Agenda 21 dos hospitais brasileiros; ampliar detecção precoce de hipertensão, diabetes, desnutrição e câncer, democratizando o SUS; melhorar a rede de saúde;

8) Inclusão social e distribuição de renda: baixar o índice de Gini (mede a distribuição da propriedade e da renda segundo padrões internacionais) dos 0,6 atuais para 0,4, investir em capital humano e em capacitação profissional, democratizar a justiça, melhorar a qualidade de vida e a justiça social nas regiões metropolitanas;

9) Universalizar o saneamento ambiental protegendo o ambiente e a saúde: priorizar os investimentos em infra-estrutura urbana e a proteção dos corpos hídricos poluídos, adotar medidas de incentivo à redução da impermeabilização do solo das cidades, eliminar os lixões, promover redução do lixo e implantação de coleta seletiva;

10) Gestão do espaço urbano e a autoridade metropolitana: tornar o Estado promotor do desenvolvimento urbano sustentável, criar a autoridade metropolitana, fortalecer a dimensão territorial no planejamento estadual, promover a elaboração de Planos Diretores, combater a criação ilegal de lotes urbanos, criar e/ou fortalecer órgãos de planejamento urbano e regional;

11) Desenvolvimento sustentável do Brasil Rural: promover a desconcentração fundiária e o acesso à terra; incentivar a agricultura familiar; assistir tecnicamente e capacitar as famílias assentadas;

12) Promoção da agricultura sustentável: incentivar o manejo sustentável dos sistemas produtivos; adotar a obrigatoriedade de rotulagem e o principio da precaução para transgênicos; valorizar e divulgar as experiências produtivas em bases sustentáveis; desenvolver indicadores de sustentabilidade para a agricultura;

13) Promover a Agenda 21 Local e o desenvolvimento integrado e sustentável: incentivar a construção e implantação da Agenda 21 Local em parceria governo-sociedade; elaborar indicadores de desenvolvimento sustentável; estimular parcerias intermunicipais e consórcios para solução de problemas comuns;

14) Implantar o transporte de massa e a mobilidade sustentável: promover a descentralização das cidades, com incentivo a instalação de indústrias fora do centro urbano altamente adensado, e a implementação de redes de transportes integrados de massa, principalmente metrôs e trens rápidos;

15) Preservar a quantidade e melhorar a qualidade da água nas bacias hidrográficas: difundir a consciência da importância da água; implementar a Política Nacional dos Recursos Hídricos; assegurar a preservação dos mananciais pelo estabelecimento de florestas protetoras e proteger margens de rios e lagoas, recuperando suas matas ciliares; implantar sistema de gestão ambiental nas áreas portuárias; combater a poluição do solo e da água, monitorando os seus efeitos;

16) Política florestal, controle de desmatamento e corredores de biodiversidade: mais estímulo de subsídios e crédito para o controle do desmatamento; limitar a concessão de créditos para a expansão de fronteiras agrícola; limitar o uso das queimadas; promover recomposição e averbação de áreas de reserva legal; incentivar a silvicultura; expandir o sistema público de unidades de conservação; combater a biopirataria; implantar corredores de biodiversidade em todos os biomas;

17) Descentralização e pacto federativo – parcerias, consórcios e poder local: fortalecer o federalismo cooperativo e definir as competências entre União, estados e municípios; fortalecer a cooperação intermunicipal através da regulamentação de leis existentes; aperfeiçoar os mecanismos de controle social;

18) Modernização do Estado – gestão ambiental e instrumentos econômicos: estimular o planejamento estratégico; apoiar e capacitar os consórcios intermunicipais; estabelecer termos de compromisso para a solução de passivos ambientais amparados por garantias bancárias; introduzir novo modelo de gestão ambiental integrado às ações setoriais de governo, com controles preventivos e corretivos;

19) Relações internacionais e governança global para o desenvolvimento sustentável: ampliar o envolvimento dos cidadãos com as relações internacionais; defender regras mais eqüitativas no comércio internacional; fortalecer as Nações Unidas como organismo representativo de uma ordem global, justa e solidária; fortalecer a produção de indicadores internacionais;

20) Cultura cívica e novas identidades na sociedade da comunicação: expandir os incentivos fiscais ao terceiro setor; valorizar a identidade e a diversidade cultural brasileiras; promover oportunidades para os negros e fortalecer o papel da mulher; proteger os indígenas da biopirataria; estimular o desenvolvimento do espírito cívico;

21) Pedagogia da sustentabilidade – ética e solidariedade: divulgar a Carta da Terra; estabelecer códigos de ética profissionais; adoção pelas empresas do princípio da responsabilidade corporativa; combate à corrupção e às propinas.

A real implementação da Agenda 21 Brasileira é o desafio que os governos e a sociedade encontram com o término das definições das ações prioritárias. Depende da continuidade e ampliação da participação de todos os segmentos da sociedade e da institucionalização dos instrumentos econômicos e jurídicos necessários.

No capítulo referente aos meios de implementação, do documento Agenda 21 Brasileira – Ações Prioritárias [4], encontra-se ressaltada a seguinte observação: "[...] é fundamental que haja uma explícita incorporação, no seu processo decisório, das principais condicionalidades econômico-financeiras e políticos-institucionais do país, no curto, médio e longos prazos" (2002, p.79) para obter-se a efetiva implantação do desenvolvimento sustentável no Brasil.

A CPDS pretendia dar continuidade ao processo através da elaboração de relatórios de implementação das diversas ações nas diferentes regiões do país. Porém, segundo informações obtidas junto ao MMA [5], ocorreram problemas com a formatação de informações recebidas, enviadas de modo disperso, comprometendo o trabalho.

Ao final do ano de 2002, com a mudança de governo no Executivo Nacional, os projetos encontravam-se paralisados, no aguardo das novas diretrizes. Somente em novembro de 2003 foi assinado um Decreto para a criação de uma nova CPDS, viabilizando a retomada dos trabalhos.

Foi revogado e substituído pelo Decreto de 3 de fevereiro de 2004, o qual, além de ampliar as competências da Comissão, também aumentou o número de representantes de dez para 34 membros, sendo dezessete governamentais e dezessete de entidades civis.

Basicamente a finalidade da CPDS passou a ser de propor estratégias de desenvolvimento sustentável, e, coordenar e acompanhar a implementação do "Programa Agenda 21 Brasileira e das Agendas 21 Locais".

NOTAS:

[1] Fizeram parte da composição da 1ª CPDS: Ministérios do Meio-Ambiente, do Planejamento, do Orçamento e Gestão, da Ciência e Tecnologia, e das Relações Exteriores, Secretaria de Assuntos Estratégicos, Câmara de Políticas Sociais, Fórum Brasileiro das ONGs e Movimentos Sociais, Instituto Nacional de Altos Estudos, Fundação Movimento Onda Azul, Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentável, Universidade Federal de Minas Gerais.

[2] A publicação ocorreu no ano de 2000. Encontram-se relacionadas no capítulo de Referências.

[3] Aspásia Camargo, socióloga, é membro da Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21, representando a Fundação Getúlio Vargas.

[4] Com autoria da Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional, a redação do texto final coube a Aspásia Camargo e Paulo Haddad.

[5] Informações enviadas pela Sra. Maria do Carmo Bezerra, por e-mail.