Antes de enveredar pela questão do Planejamento Metropolitano, entende-se necessária uma investigação sobre a conceituação do espaço urbano denominado de região metropolitana. Para tanto, a seguir são apresentadas algumas ponderações sobre esta definição, seguida de um levantamento básico das regiões metropolitanas no Brasil.

Segundo Moreira (1989), Região Metropolitana pressupõe um fato social e econômico cuja essência é a metrópole, esta, o pólo de atração e/ou dominação de um grande espaço de produção e consumo. A caracterização de uma Região Metropolitana é a intensa urbanização que dá origem a funções públicas de interesse comum aos municípios que a compõem, integrando a organização, o planejamento e a execução de programas.

Comin (1974) chegou à conclusão de que "Região Metropolitana é uma determinada área submetida ao processo de metropolização" após discutir os conceitos de áreas e regiões, onde afirma que dentro de uma área podem existir regiões diversas, não acontecendo o mesmo com a região, onde a área é única. Ressalta-se que esta discussão ateve-se à dinâmica espacial, não sendo consideradas as características funcionais e sociais. Cita as definições formuladas por Sérgio Boisier (1972) [1] para os dois termos:

Área Metropolitana é um aglomerado urbano constituído por um núcleo central metropolitano e os centros urbanos a ela incorporados mediante o processo de suburbanização, incluindo também os espaços rurais contíguos e imediatos ao casco urbano. Do ponto de vista administrativo, trata-se de uma área que inclui vários municípios, que no passado eram geograficamente independentes...., a área metropolitana é parte de uma região metropolitana. Pode-se inclusive tentar delimitar fisicamente a área metropolitana, unindo os extremos dos braços do casco urbano conurbanizado.

Região Metropolitana é um sistema econômico espacial, composto por uma área metropolitana, por uma periferia inter-metropolitana, por centros metropolitanos e por um conjunto de eixos de comunicações e desenvolvimento unindo os centros e a área.

Juridicamente afirma-se que:

[...] uma região metropolitana consiste numa realidade urbano-regional que se estende por um espaço geográfico dentro do qual se distinguem várias jurisdições políticos-territoriais, contíguas ou superpostas entre si, segundo o nível de competência, seja local ou regional, formando uma mesma unidade sócio-econômica (GRAUS, 1974). [2]

As regiões metropolitanas foram instituídas originalmente no Brasil pela Constituição Federal de 1967 (art. 157 § 10), com o texto alterado pela Emenda Constitucional de 1969, conforme citações a seguir:

A União, mediante Lei Complementar, poderá estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por municípios que independentemente de sua vinculação administrativa, integrem a mesma comunidade sócio econômica, visando à realização de interesse comum. C.F. /67 

A União, mediante Lei Complementar, poderá, para realização de serviços comuns, estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por municípios e, que, independentemente de vinculação administrativa, façam parte da mesma comunidade sócio-econômica. E.C. / 69 

Portanto, a criação de regiões metropolitanas era de exclusiva competência da União, mantendo um caráter centralizador de gestão.

A regulação só aconteceu em 1973 com a Lei Complementar Federal nº 14, que estabeleceu as primeiras oito regiões metropolitanas no Brasil: Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador e São Paulo.

Posteriormente, a Lei Complementar nº 20, de 1974, expandiu este número com a criação da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Observa-se nesta relação que só foram privilegiadas capitais de Estados.

A C.F./88 alterou o sistema centralizador de gestão política, estabelecendo autonomia para cada ente federado – União, Estado e Município, legislar e autogovernar, desde que não haja conflito entre si. Ficando definido que cabe à União a elaboração dos planos nacionais e regionais de ordenação do território e do desenvolvimento econômico, relativos ao interesse nacional (art. 21, par. IX), cabe aos Estados a competência residual ou remanescente, no caso os planos regionais estaduais.

Através do artigo 25 §3º, estabeleceu como competência do Estado Federado, através de leis complementares, a organização de unidades regionais na forma de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, desde que sejam constituídas pelo agrupamento de municípios limítrofes. Porém, não consta neste diploma legal nem a definição e nem a distinção para estes termos. De Ambrosis (2001) propõe as seguintes definições:

"Por microrregião identificamos um território compreendendo vários municípios, com características peculiares de homogeneidade quanto à polarização, necessidades, potencialidades, etc..., que os diferenciam do território circundante. Pressupõe uma realidade social e econômica que pode envolver funções públicas de interesse comum a municípios limítrofes.

Aglomeração urbana [...] pressupõe uma realidade social e econômica cuja característica é uma área urbanizada mais ou menos contínua, envolvendo municípios limítrofes e múltiplas funções de interesse comum.

Região Metropolitana pressupõe uma realidade social e econômica cujo centro dinâmico é a metrópole, pólo de atração (e/ou dominação) de um grande espaço de produção e consumo, e cuja manifestação é a intensa urbanização que dá origem a múltiplas funções de interesse comum aos municípios limítrofes que a contêm".

O objetivo da proposição de criação destas regiões, segundo o jurista Alaôr Caffé Alves (2002, p. 123), foi a de "integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum a todos os municípios envolvidos". Porém, observa, levou ao problema de como regrar as decisões da região metropolitana, que passou a ser uma entidade administrativa, sem um Legislativo, órgão capacitado para instituir as leis que disciplinam os serviços e ações públicas.

As possibilidades para equacionar este problema são duas: a regularização pode ser efetuada pela Assembléia Legislativa do Estado, ou pelas Câmaras Municipais dos diversos municípios integrantes, que deveriam manter uma proposta una e consensual, fato difícil de se realizar devido à autonomia das Casas Legislativas.

Apesar desta nova relação entre os municípios ser compulsória, pois os municípios não podem excluir-se da participação por simples autodeterminação, tem por objetivo a integração regional, permitindo os municípios a participarem do processo decisório da região, ao mesmo tempo em que não perdem o poder referente às questões locais. Cada município pode, individualmente, se recusar a participar da gestão regional, mas não pode se abster de acatar as decisões implementadas pelo conselho metropolitano, mesmo que estas impliquem em intervenções no seu território.

Com a expansão dos aglomerados urbanos e com a possibilidade criada pela Carta Magna, o Brasil conta atualmente com 26 Regiões Metropolitanas, englobando um total de 413 municípios e aproximadamente 68 milhões de habitantes. A figura 1.1, a seguir, mostra a localização das mesmas, podendo-se verificar a concentração nas Regiões Sul e Sudeste.

Fig. 1.1: Localização das Regiões Metropolitanas no Brasil
Fonte: EMPLASA (2002)

As Regiões demarcadas na figura 1.1 estão discriminadas na Tabela 1.1, a seguir, demonstrando a evolução do surgimento das mesmas através de uma análise das datas de criação, e a tendência deste fenômeno no país.

Visto a campo referencial de estudo localizar-se no Estado de São Paulo, faz-se a seguir um recorte sobre este Estado.

A Constituição Estadual de 1989 dedica o Capítulo II à organização regional, apresentando como um dos seus objetivos, no art. 152, "o planejamento regional para o desenvolvimento sócio-econômico e melhoria da qualidade de vida", e definindo no parágrafo único deste mesmo artigo que os planos e sistemas de caráter regional serão coordenados e compatibilizados pelo Poder Executivo Estadual. A definição para região metropolitana encontra-se no art. 153 §1º, transcrito a seguir:

Considera-se região metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes.

O sistema de gestão é tratado no art. 154, ficando estabelecido a criação de um Conselho normativo e deliberativo, com participação paritária do conjunto dos municípios com relação ao Estado. Através do §1º fica estabelecido a vinculação a este conselho de uma entidade executora, e o §2º assegura a participação da população no processo de planejamento, na tomada de decisões e na fiscalização da realização dos serviços ou funções públicas em nível regional.

O Estado de São Paulo possui atualmente três Regiões Metropolitanas: a de São Paulo, a da Baixada Santista e a de Campinas, cujas localizações podem ser visualizadas na figura 1.2. Juntas concentram 58,6% da população do Estado e 12% do País. 

Fig. 1.2: Regiões Metropolitanas do Estado de São Paulo
Fonte: EMPLASA (2002)

A gestão metropolitana no Estado de São Paulo encontra-se vinculada a três entidades: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitana S.A. (EMPLASA), Agência Metropolitana da Baixada Santista (AGEM) e Secretaria de Estado dos Transportes Metropolitanos. Um outro processo urbano ocorre atualmente no Estado de São Paulo, que apresenta uma sub-região a qual vem sendo denominada Complexo Metropolitano Expandido (CME), conforme pode ser verificado na figura 1.3.

A RMBS está inserida no espaço envolvido, localizado num raio aproximado de 150km a partir da cidade de São Paulo. As diversas áreas que integram o CME compõem um dos principais eixos econômicos do Estado, constituindo-se numa região com forte poder atrativo de investimentos, e apresentando um alto potencial de crescimento.

Fig. 1.3: Complexo Metropolitano Expandido
Fonte: EMPLASA (2002).

Lencioni (2003) analisa este aglomerado metropolitano como o anúncio de uma megalópole em formação, acrescentando que constitui a área metropolitana mais importante do país. Megalópole formada mais por áreas urbanas contínuas do que descontínuas, e onde se verifica a adoção da prática de morar e trabalhar em cidades distintas. Este é um assunto complexo e merecedor de pesquisa própria, somente inserido neste trabalho com o objetivo de registrar um processo em andamento e que engloba o espaço referencial de estudo.

O Estatuto da Cidade considera o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões como um dos instrumentos da política urbana. Porém, o texto aprovado não dedicou um capítulo específico a este tema. Encontram-se mais duas referências no referido documento:

1) art. 41 § II, que estabelece a obrigatoriedade do Plano Diretor para as cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; e,

2) art. 45, o qual torna obrigatória a participação da comunidade nas atividades dos organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.

A versão anterior do projeto de lei dedicava um capítulo relativo às áreas metropolitanas, o qual foi retirado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, por ter sido considerado inconstitucional, entendendo-se que se tratava de competência exclusiva dos Estados.

Estabelecia como requisito básico para a criação de uma região metropolitana a existência de agrupamento de municípios limítrofes, com áreas urbanas contíguas, com região de influências sobre, no mínimo, o território do Estado em que se encontre, e com uma complexidade das funções públicas que justifique a necessidade de organização, planejamento e execução em comum.

A função pública de interesse comum era definida como as atividades ou serviços cuja realização por parte de um município isoladamente, fosse inviável ou passível de causar impacto nos outros municípios integrantes da região.

Em relação ao patrimônio público, era colocado como diretriz, que fosse realizado um planejamento comum, sendo entendido que se tratava do conjunto de equipamentos de educação, saúde, transporte e lazer, assim como os recursos naturais, econômicos e culturais, que atendessem simultaneamente a todos os municípios. O Plano Diretor Metropolitano era considerado uma exigência, devendo abranger o território de todos os municípios integrantes.

Pode-se considerar que o Estatuto da Cidade promulgado, apesar de seus incontestáveis avanços na questão da política urbana municipal, na visão da autora deste trabalho, não logrou ocupar o vazio representado pela falta de diretrizes para uma política urbana metropolitana.

A partir da análise realizada sobre as proporções que o fenômeno da metropolização vem alcançando no Brasil, resultando em inúmeros problemas econômicos, sociais e ambientais, Braga (1999, p.320) considera que a questão da gestão metropolitana possui um papel estratégico:

Ao se criar uma Região Metropolitana, muito mais do que reconhecer um importante fenômeno geográfico e social está se propondo criar condições institucionais para o planejamento da resolução dos problemas urbanos decorrentes do processo de metropolização, ou seja, para uma política de gestão metropolitana.

Porém, nesta discussão surge a polêmica sobre o aspecto jurídico-político representada pelo exercício do poder para implementar e gerir as políticas públicas metropolitanas, visto não existir no sistema federativo brasileiro a esfera de um quarto poder, isto é, um poder intermediário entre o estadual e o municipal.

A partir desta perspectiva, Braga (op.cit.) coloca como solução para o planejamento e gestão metropolitana a instituição de uma agência de desenvolvimento como órgão organizador das políticas setoriais, dentro de um contexto de integração entre os municípios.

Esta proposta de Braga condiz parcialmente com o art. 9º da Lei Complementar nº 760, de 1º de agosto de 1994, a qual estabelece diretrizes para a organização regional do Estado de São Paulo. O artigo citado dispõe que cada unidade regional contará com um Conselho de Desenvolvimento, composto por representantes dos municípios que a integram e por representantes do Estado nos campos funcionais de interesse comum.

A diferença entre a colocação de Braga e as diretrizes da Lei encontra-se na ausência de referência a representantes do Estado na agência ventilada. Braga, portanto, propõe uma união intermunicipal sem ingerência dos mecanismos estaduais, uma organização que cumpriria o papel do quarto poder, a partir de acordos entre os municípios envolvidos.

Davango e Negreiros (2002) relacionam outras dificuldades para a gestão metropolitana no Brasil, além da explanada anteriormente:

possíveis conflitos entre as diversas esferas que compõem a gerência de uma região metropolitana;

dispersão de atuação das agências setoriais, responsáveis pelos serviços relacionados às funções públicas, sem um comprometimento com o planejamento metropolitano;

visão localista dos executivos municipais;

demanda de recursos financeiros para o financiamento de projetos metropolitanos;

situação do atual quadro social das metrópoles brasileiras: "elevada presença de população pobre, altas taxas de desemprego, ocupação desordenada do território, déficit de infra-estrutura urbana e social, violência urbana [...] e crise na provisão de infra-estrutura";

participação da população nas questões metropolitanas. No aspecto de visualização dos problemas limitados a um enfoque local, e também na restrição e controle à participação efetiva da sociedade na discussão dos problemas comuns, impostos pelos aparatos institucionais dos gestores metropolitanos.

Encerra-se este item com uma relevante análise de Braga (1999, 325):

O regional deve ser repensado a partir do local. O planejamento regional metropolitano deve ser encarado como uma questão de planejamento intermunicipal metropolitano, e nesse sentido, o desenvolvimento e a gestão metropolitana dependem exclusivamente da capacidade dos municípios se assumirem como sujeitos da metrópole.

1.5.4 - Inserção do Parâmetro Ambiental no Planejamento das Cidades

A definição de planejamento ambiental formulada por Franco (2001) é bastante abrangente: considera-o como todo planejamento que tenha entre seus princípios a valoração e conservação dos sistemas naturais do território a ser trabalhado, tomando-o como base para a auto-sustentação da vida e das relações entre os ecossistemas, naturais e antrópicos. 

Seu principal objetivo seria o desenvolvimento sustentável da espécie humana, dos agros-ecossistemas e dos ecossistemas urbanos, e dentro deste contexto, deve enquadrar-se aos limites das bacias hidrográficas, que envolvem várias cidades em um mesmo ecossistema natural, tornando-o uma questão complexa. 

Entre as propostas elaboradas pelo Consórcio Parceria 21 (BEZERRA; FERNANDES, 2000), dentro das estratégias principais para o avanço da sustentabilidade das cidades brasileiras, consta a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão do território, caracterizada como gerenciadora da questão ambiental, com caráter integrado, participativo, descentralizado e financeiramente sustentável.

Em relação a esta última colocação, a questão financeira, há de se considerar que no caso brasileiro as unidades de gerências das Bacias nem sempre possuem uma situação estável, dependendo de verbas disponibilizadas pelo Estado. Para viabilizar uma leitura da bacia como unidade de análise, planejamento e intervenção, o Consórcio 21 recomenda a compatibilização das informações sobre a estruturação de território e a articulação dos agentes públicos. Suas outras recomendações são:

investir na organização associativa de instâncias locais;

criar critérios ambientais para a ligação de redes nos assentamentos, dificultando o aumento de assentamentos inadequados, ilegais e em áreas de risco; e 

considerar na instalação dos comitês em contexto metropolitano, os aspectos sócio-econômicos, culturais e simbólicos associados. 

Considerando a questão do planejamento ambiental somente em relação ao urbano, delimitando assim o território de ação, destaca-se aqui o entendimento exposto por Fortes (2003) sobre a gestão ambiental urbana como o conjunto das atividades dedicadas ao gerenciamento de uma cidade, compreendendo tanto o espaço intra-urbano quanto as áreas de influência, que busquem a melhoria e a conservação da qualidade ambiental. Envolve as atividades técnicas, administrativas e jurídicas a nível governamental, num sistema coordenado e integrado, legitimado pela participação da comunidade, sendo proporcionado a esta um suporte quanto à assistência técnica e à educação ambiental.

As propostas de Almeida e Menegat (2002) para a implantação de uma gestão ambiental urbana no Brasil englobam e ampliam as idéias de Fortes. Partindo do entendimento de que as autoridades locais enfrentam uma série de dificuldades para a implantação de programas ambientais devido às enormes disparidades que ocorrem no processo de urbanização em termos territoriais e sociais, situação agravada por corpos municipais técnico-administrativos despreparados e obsoletos, e pela falta de recursos financeiros, concluem que é imprescindível para a integração da gestão ambiental às políticas públicas a articulação de quatro setores: 

conhecimento local; 

programas de gestão ambiental adequados com as questões de desenvolvimento econômico local; 

programas de informação e educação, não só para a comunidade, mas também para os pesquisadores e gestores; e, 

participação da população nas decisões orçamentárias e na formatação das políticas públicas municipais.

O documento Cidades Sustentáveis (BEZERRA; FERNANDES, 2000) propõe que seja reorganizado o sistema de gestão urbana, para a legitimidade do paradigma da sustentabilidade e sugere entre outros novos marcos na reestruturação do sistema a incorporação da dimensão ambiental nas políticas setoriais urbanas, assim como a inclusão dos custos ambientais e sociais no orçamento e na contabilidade dos projetos de infra-estrutura.

Dentro desta linha de incorporação da dimensão ambiental nas políticas urbanas, encontra-se o Estatuto da Cidade que inclui o zoneamento ambiental como um dos instrumentos de planejamento municipal (art.4 § III alínea c), fornecendo-lhe um destaque e retirando-o da posição de simples componente do zoneamento referente ao uso e ocupação do solo.

Outro item a destacar no EC é o art. 4 § V, alínea e, que trata da criação de Unidades de Conservação pelo município como um dos novos institutos jurídicos a serem inseridos na legislação municipal.

Sistematizando as idéias colocadas anteriormente, pode-se verificar que um inventário urbano-ambiental do território é uma das primeiras ações a serem implementadas, promovendo o embasamento para a formulação de diversos mapas temáticos e relatórios necessários para as tomadas de decisões.

Dada a relevância do inventário urbano-ambiental como um instrumento auxiliar para a formatação de diagnósticos ambientais urbanos e para a deliberação de políticas públicas, faz-se aqui um destaque sobre os Atlas Ambientais.

Barbieri (2003), a partir de pesquisa sobre os Atlas Ambientais, onde selecionou os de Berlim, Porto Alegre, São Paulo, Recife e Joinville como experiências de estudo, ressalta em suas conclusões que os Atlas Ambientais são uma inovação na elaboração dos inventários e no processo de compreensão da cidade, por viabilizarem "[...] comparações gráficas entre os vários aspectos físico, biológico e socioeconômico [...]" e possibilitarem o acompanhamento da evolução dessas inter-relações.

Um Atlas Ambiental é composto por diversas cartas temáticas que resultam em um inventário da dinâmica ambiental do município tratado. O Atlas Ambiental Urbano de Araraquara (AURA), ainda em fase de elaboração no primeiro semestre de 2001, é definido como "[...] suporte para a elaboração de políticas públicas urbanas e ambientais fundamentadas no conceito de cidade socialmente justa e sustentável, visando a melhoria da qualidade de vida".

Apresenta-se também como material a ser incorporado no conteúdo de educação ambiental nos programas de educação formal "[...] contribuindo [ ] para a construção da identidade local e participação democrática do cidadão na formação da percepção ambiental" (ARARAQUARA, 2004).

Quando Barbieri avalia os diversos Atlas estudados, constata que a influência que receberam em suas elaborações deriva dos debates sobre o aprimoramento das metodologias de planejamento, da evolução na abordagem das questões ambientais, e, em particular, das questões ambientais urbanas, decorrentes dos documentos produzidos nas conferências internacionais promovidas pela ONU, destacando-se a Agenda 21 e a Agenda Habitat.

Em todos eles verifica-se a utilização de meios digitais na construção dos diversos mapas devido à necessidade da constante atualização e do monitoramento da evolução dos problemas e das ações pertinentes programadas. Cabe destacar a relevância da permanente atualização das informações que demanda um aporte de recursos financeiros e a coordenação e integração entre os produtores e usuários das informações sistematizadas.

Os Atlas Ambientais, além das cartas temáticas digitalizadas, são compostos por ilustrações, fotografias e textos explicativos. Os temas mapeados tratam da localização, características do meio físico e sua evolução, da infra-estrutura, e da demografia, podendo também apresentar os resultados dos cruzamentos das diversas informações registradas nos diversos mapas. 

Relacionando as regiões metropolitanas à questão urbano-ambiental, pode-se dizer que a posição de Lamparelli (1999) vai de encontro às hipóteses deste estudo, pois considera que na busca do melhor desempenho para as atividades econômicas e sociais do município, é necessária a articulação com as cidades vizinhas, argumentando que os espaços administrativos e políticos de um município não delimitam as dinâmicas sócio-econômicas e os recursos naturais.

1.6 - Considerações

Ao discorrer sobre as metrópoles brasileiras Alva (1997, p.43) coloca que:

A construção de uma ordem metropolitana econômica e ambientalmente adequada implica principalmente o aperfeiçoamento do metabolismo dos sistemas urbano-industriais e a adoção de estilos de vida e padrões de consumo mais coerentes em relação à disponibilidade real de recursos e às características ecológicas dos ecossistemas tropicais.

Esta ponderação traz em seu bojo as diretrizes da Agenda 21, e pode ser considerada como uma recomendação atualizada para a busca da sustentabilidade metropolitana.

O desenvolvimento da pesquisa teórica apresentada neste capítulo levou à formulação da seguinte consideração: a interação do planejamento estratégico urbano, dentro dos moldes democráticos e participativos, com a aplicação dos novos instrumentos jurídicos e institucionais estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, e com a inserção da visão ambiental como um paradigma essencial para o alcance da sustentabilidade urbana, constitui o conjunto desejável para o caminho a ser trilhado na construção de uma cidade sustentável.

Esta consideração, aliada à pesquisa das experiências em construção e implantação de Agendas 21 Locais – apresentados no capítulo 2, é que nortearão as análises e ponderações sobre o espaço referencial deste trabalho.

NOTAS:

[1] Sérgio Boisier – Anais do II Curso de Planejamento Urbano e Local – Planejamento Metropolitano. Ministério do Interior, Serviço Federal de Habitação e Urbanismo. 1972. vol. II.

[2] GRAUS, Eros Roberto. Regiões Metropolitanas - Regime Jurídico. São Paulo: Ed. José Bushatsky. 1974. Citado na monografia de Heliana Comin, pág. 59, já referenciada anteriormente. 

[3] Sobre estas diferenças e a respeito de análises prospectivas, sugere-se consultar os artigos de Fany Davidovich e Sandra Lencioni, na publicação Dilemas Urbanos: novas abordagens sobre a Cidade; organização de Ana Fani A. Carlos e Amélia I. G. Lemos. São Paulo: Contexto, 2003.