15 - Administração
pública
15.1 COMPOSIÇÃO
E EVOLUÇÃO DA RECEITA
A Constituição
determina que 25% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS) - imposto estadual sobre o valor adicionado na
produção de bens e serviços das empresas -, arrecadado
pelo Estado, seja destinado aos seus municípiosª A distribuição
é feita através do Índice de Retorno, no qual o valor
adicionado no município tem peso de 76%, a população
peso de 13%, a receita tributária própria peso de 5%, e outros
itens peso de 6%.
A composição
da receita municipal de Cubatão demonstra absoluta predominância
dos recursos oriundos da aplicação do Índice de Retorno
do ICMS, os quais representam 63% do total. Verifica-se, assim, que a indústria
local é a principal fonte de receita do município.
As receitas
próprias, aquelas referentes ao Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) e ao Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN),
além de outros impostos e taxas de menor expressão, representam
apenas cerca de 12% da receita líquida do município.
Observa-se,
desde 2000 até agora, um expressivo aumento da receita líquida
do município. Isto foi devido ao crescimento do valor adicionado
gerado nas indústrias locais, maior do que nos outros municípios
do estado, aumentando o Índice de Retorno do ICMS de Cubatão.
Estima-se para 2005 uma arrecadação municipal de cerca
de R$ 420 milhões, a maior entre todos os municípios da região
metropolitana da Baixada Santista.
Entretanto,
sabe-se já que, em 2006, haverá uma diminuição
do Índice de Retorno, já que ele é calculado com antecipação,
a partir de dados de dois anos antes.
Cubatão
tem a terceira maior receita total entre os municípios da Baixada
Santista, mas, quando comparada com a população, verifica-se
que Cubatão tem a maior receita per capita. A grande arrecadação
municipal, entretanto, não coaduna com a situação
presente dos próprios públicos, a qualidade dos serviços,
nem a desmotivação dos servidores.
Receita
Total dos Municípios em 2003
|
Município |
Receita
em 1000 reais
|
População
estimada
|
Receita
per capita
|
Cubatão |
274.938
|
117.120
|
2.347
|
Bertioga |
87.751
|
39.565
|
2.218
|
Santos |
570.737
|
418.255
|
1.365
|
Guarujá |
337.114
|
292.828
|
1.151
|
Mongaguá |
49.021
|
43.344
|
1.131
|
P. Grande |
231.510
|
229.542
|
1.009
|
Peruíbe |
61.538
|
61.034
|
1.008
|
Itanhaém |
78.651
|
85.294
|
922
|
S. Vicente |
212.165
|
321.474
|
660
|
Fonte:
Ministério de Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional/FINBRA, MuniNet
- Rede Brasileira para o Desenvolvimento Municipal e IBGE
|
Uma ameaça
potencial à receita municipal em Cubatão está
na Reforma Tributária, que eventualmente poderá reduzir a
participação dos municípios produtores - e portanto
geradores do ICMS - em prol dos municípios consumidores.
15.2 ESTRUTURA
ADMINISTRATIVA
A estrutura
municipal é composta da administração direta, duas
autarquias (Companhia Municipal de Trânsito - CMT e Caixa de Previdência
dos Servidores) e uma empresa de economia mista (Companhia Cubatense de
Urbanização e Saneamento - Cursan)
Com o advento
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que promoveu a alteração
de procedimentos das administrações municipais em relação
a autarquias e empresas mistas, foram eliminadas as vantagens que outrora
justificavam a existência destas últimas, levando a que muitas
delas estejam sendo extintas na maioria dos municípios brasileiros.
Devido às
deficiências e desatualização do sistema de controle
financeiro da PMC não existem balancetes consolidados e informações
detalhadas acerca da escrituração das receitas da CMT e Cursan.
No caso específico
da Cursan, a administração municipal, na impossibilidade
legal de promover repasses de recursos, mesmo a título de subsídio,
aliada ao fato da empresa não gerar receitas, tem realizado
permanentes aumentos de capital para cobrir gastos correntes, sendo que,
em 2004, esse tipo de operação envolveu R$ 4 milhões.
Também
a CMT tem extrema dificuldade de geração de recursos próprios,
fato explicado em parte porque a população da cidade busca
licenciar seus veículos em outros municípios da região.
Assim, os sucessivos repasses da prefeitura são feitos sob a rubrica
de ressarcimento de serviços prestados por pessoal cedido à
PMC, sem correspondência com o contingente de servidores cedidos.
Apesar das
transferências da prefeitura, o déficit destas empresas cresce
rapidamente. Obrigações trabalhistas - principalmente na
Cursan - são relegadas a segundo plano, e a PMC vem assumindo a
responsabilidade pela quitação das dívidas acumuladas.
Relativamente
às despesas da prefeitura, a maior delas refere-se ao pagamento
de pessoal, que em 2004 representou 50% da receita corrente líquida,
muito próximo do limite prudencial de 51,3% recomendado pela Lei
de Responsabilidade Fiscal. Os investimentos representaram 4,8%, alcançando
R$ 16 milhões. A amortização da dívida representou
10,3%, sendo que o pagamento de precatórios foi de R$ 23 milhões,
representando 6,9% do total, ou 66% das amortizações. Somando-se
os juros, o gasto total com a dívida alcança13% da receita
corrente líquida.
Quanto à
Caixa de Previdência, verifica-se que a prefeitura é devedora
de empréstimo da Caixa em mais de 50 milhões de reais. Além
disso, estudo atuarial recente, feito pelo Banco do Brasil, indica déficit
da mesma ordem no Fundo de Previdência, o que indica a necessidade
de ações para garantir sua sustentabilidade. Além
disso o modelo gerencial da Caixa é centralizado, sem a participação
dos servidores.
Dados
do balanço financeiro - 2004 - Prefeitura Municipal de Cubatão (em mil
reais)
|
Itens |
R$
|
%
|
Receita
Corrente Líquida |
333.379
|
100
|
Despesa
corrente |
261.531
|
78,4
|
Das
quais com pessoal |
166.530
|
50,0
|
Investimentos |
15.986
|
4,8
|
Amortização
da dívida |
34.516
|
10,3
|
Juros da
dívida |
8.737
|
2,6
|
Quadro
de Servidores da Administração Municipal em Cubatão
|
Nível
básico |
1.128
|
Nível
médio |
1.122
|
Nível
superior |
1.347
|
Total |
3.597
|
Fonte:
Sec. de Administração
|
Despesas
da PMC - 2004 (em mil reais)
|
Discriminação
|
Realizado
|
Legislativo |
19.666
|
Judiciário |
42
|
Essencial
à Justiça |
110
|
Administração |
114.553
|
Assistência
social |
5.407
|
Assist.
à criança e ao adolesc.
|
2.569
|
|
Assistência
comunitária
|
2.839
|
|
Previdência
social |
84.701
|
Saúde |
74.077
|
Atenção
básica
|
46.477
|
|
Assistência
hospit. e ambulatorial
|
25.394
|
|
Alimentação
e nutrição
|
2.205
|
|
Trabalho |
2.088
|
Proteção
e benef. ao trabalhador
|
541
|
|
Empregabilidade
|
1.547
|
|
Educação |
71.220
|
Ensino
fundamental
|
45.801
|
|
Ensino
médio
|
0
|
|
Ensino
superior
|
580
|
|
Educação
infantil
|
24.565
|
|
Educação
especial
|
275
|
|
Cultura |
2.615
|
Urbanismo |
6.590
|
Infra-estrutura
urbana
|
274
|
|
Serviços
urbanos
|
6.316
|
|
Habitação |
374
|
Saneamento |
304
|
Gestão
ambiental |
9.163
|
Preservação
e conservação ambiental
|
9
|
|
Controle
ambiental
|
9.154
|
|
Comércio
e serviços |
497
|
Turismo
|
497
|
|
Desporto
e lazer |
546
|
Encargos
especiais |
46.886
|
Serviço
da dívida interna
|
43.293
|
|
Outros
encargos especiais
|
3.593
|
|
Total |
438.839
|
O quadro de
servidores é composto de 3.597 pessoas, das quais 38% têm
nível superior, sendo 197 cargos comissionados. Muitos acreditam
que exista um número maior de funcionários nos serviços
básicos do que o necessário.
Observa-se
uma disparidade entre os níveis de salário no mercado e os
pagos na prefeitura, já que estes são elevados para o nível
básico e insuficientes para o nível técnico.
O grande quantitativo
de pessoal, associado à situação salarial dos diversos
níveis, e à não obediência a um plano de carreiras
definido, implica em um alto comprometimento da receita e problemas administrativos
de difícil solução.
Claramente,
a tendência mundial de terceirização de serviços
básicos não vem sendo implementada em Cubatão, o que
promove o inchamento da prefeitura, gerando gastos elevados com pagamento
de pessoal e contenção de investimentos.
A administração
municipal não se estruturou para acompanhar os progressos e tecnologias
que se desenvolveram nessa área. Não existe um sistema de
planejamento estratégico, e nem mesmo um plano de governo vem sendo
adotado de forma efetiva. As decisões são tomadas em função
das emergências e sem visão integrada e de longo prazo.
Em muitos casos
falta à prefeitura estrutura e capacidade de elaborar projetos para
a captação de recursos de fontes disponíveis, seja
federais e estaduais, seja de bancos oficiais e de outras fontes.
A participação
da população não tem sido efetiva, apesar da existência
oficial de 18 conselhos com os mais diversos objetivos. A prática
desse exercício precisa ser precedida de um processo de conscientização
e contemplada por procedimentos que efetivamente respaldem as deliberações
emanadas.
Cristalizou-se
ao longo dos anos a prática de uma política paternalista/assistencialista
que mantém feudos eleitorais. Por conta disso, talvez se explique
a tolerância na contenção de invasões.
Existe em Cubatão
uma discussão a respeito de que alguns dirigentes públicos
não residem efetivamente no município, o que para alguns
representa um ponto fraco, enquanto para outros o fundamental é
que sejam bons administradores e se dediquem à cidade, embora, como
é comum na classe média originária de Cubatão,
tenham residência em algum município vizinho.
PONTOS
FORTES Alta
receita per capita do município. Previsão
de crescimento de atividades industriais, gerando receita adicional para
a prefeitura. Existência
de capacitação técnica no corpo de servidores da prefeitura. Rede
de equipamentos públicos. Caixa
da Previdência estruturada.
PONTOS
FRACOS O
alto valor das despesas com pagamento de precatórios Déficit
atuarial no Fundo de Previdência e deficiências no modelo de
gestão da Caixa de Previdência. Inexistência
de planos de salários e cargos. Más
condições de trabalho. Lay-out
deficiente dos órgãos. Desvio
de função. Falta
de participação popular (conselhos). Inexistência
de um sistema de planejamento estratégico na prefeitura. Baixo
nível de terceirização. Economia
centrada em única atividade. Populismo/assistencialismo. Subutilização
dos equipamentos. Ingerência
política e nepotismo na designação dos cargos e no
funcionamento da administração. Falta
de credibilidade. Inoperância
na busca da participação solidária das indústrias. Excessivo
número de cargos comissionados. Falta
de informação e integração entre as secretarias
e outros órgãos da administração. Falta
de estrutura para elaborar projetos para a captação de recursos
de fontes disponíveis, seja federais e estaduais, seja de bancos
oficiais e de outras fontes. Estrutura
informal se sobrepondo à formal. Falta
de investimento na atualização de funcionários públicos.
AMEAÇA Possível
reforma tributária reduzindo o repasse de ICMS aos municípios
geradores.
OPORTUNIDADE Possibilidade
de Implantação do Projeto de Gestão Ambiental e Renovação
Urbana de Cubatão, com apoio do Banco Mundial, para realocar e urbanizar
áreas de ocupação desordenada. |